杜志章：新中国成立70年中国共产党自我监督体系解读

9月21日，由中南民族大学马克思主义学院主办的“新中国成立七十年来党的建设全国学术研讨会暨第十七届湖北省党史党建学位点年会”在中南民族大学举行。华中科技大学马克思主义学院教授、国家治理研究院院长助理杜志章应邀出席会议并作了题为《新中国成立70年中国共产党自我监督体系解读》的发言。根据会议录音整理如下：

“政党”作为政治组织，无论是发展壮大其组织本身，还是统一并协调其成员的行动以达成政治目标，都需要对组织及其成员进行约束、规范和引领。因此，任何政党都有不同形式、不同程度的“自我约束”或“自我监督”。

在西方政治体制下，政党是选举党，都面临竞争性选举。在选举过程中，要对其党魁（或本党候选人）实施自我监督，避免出现政治献金、腐败、或生活作风等方面的丑闻。一旦出现丑闻，就会被竞争对手抓住把柄并无限放大，从而影响本党形象继而影响选举。对于执政党而言，主要是对本党的议员、总统（或首相）及其幕僚实施自我监督，避免出现贪腐、滥用职权、或者其他的政治丑闻或生活丑闻，从而避免受到弹劾或影响在下一轮选举中本党的局势。此外，在西方竞争性选举背景下，无论是选举党还是执政党，其党内监督的重点都是要求全党上下一致贯彻落实本党意志，保证本党提出的候选人能够当选，保证本党提出的纲领、政策、方案能够在议会中获得通过。

从党的自我监督形式上看，西方政党自我监督主要有两种形式：一是法规约束，二是组织监督。从法规方面看，政党《章程》对党员具有一定的约束力，例如德国社民党章程第三十五条规定，对于因严重违反党代表大会或党组织决议而给党的利益造成损害，或者有不名誉行为或严重违背党的原则的党员，必须执行党纪审理程序。从组织监督方面看，西方政党也都有相应的组织或专门人员负责监督执纪工作。例如，英国工党设有专门的“督导员”，其职责相当广泛，包括协助党的领袖了解党内情况，督促工党议员遵守党的纪律，采用各种办法促使工党议员按党的意图在议会发言和投票，对违反规定的议员实施惩戒措施，直至建议将其开除党籍等。当然，不同政党的监督组织和专门人员的设置也不尽相同，德国议会党团设置“干事长”一职，美国民主党和共和党都设有“督导”、“副督导”等职。

对中国而言，中国共产党是使命党、是执政党，因肩负使命必将长期执政，因此没有西方政党所面临的“竞争性选举”压力，但这并不意味着中国共产党就没有“执政危机”。除了来自境内外敌对势力的颠覆和破坏之外，其执政危机来自于执政的有效性问题。习近平同志指出：“时代是出卷人，我们是答卷人，人民是阅卷人。”党的执政水平和执政成效不是由自己说了算，必须而且只能由人民来评判。要坚持把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量一切工作得失的根本标准，努力向历史、向人民交出新的更加优异的答卷。习近平同志强调，在新时代，我们面临的挑战和问题仍然严峻复杂，党面临的“赶考”远未结束。从新中国成立70年的历史来看，从西柏坡到北京，从毛泽东到习近平，始终以人民为中心、坚持群众路线，在“赶考”的路上负重前行，并取得了举世瞩目、人民满意的成绩。这在很大程度上归功于党自始至终强调“自我约束、自我监督、自我革命”，从而建构了一套体系完备、运行有效的党内自我监督体系。因此，在一党执政的前提下，中国共产党必须进一步加强自我监督。

中国共产党从一开始就十分注重党内监督问题，在早期的党章和党的组织原则中就有党内监督方面的规定。例如中共二大党章规定，“中国共产党实行自上而下的组织监督，由上而下有中央委员会、区执行委员会、地方执行委员会、支部和小组，对拒不执行中央命令或违反中央中央决议的党员按照情节的轻重分别给以警告到开除出党不等的处分，这是以党章作为监督的根本遵循。”受苏联和共产国际的影响，在第一次国共合作期间，国民党从中央到地方都设立了与各级党的执行委员会平行的各级监察委员会，以实现对国民党党员的监督。这为后来中国共产党党内监督机制的建立提供了借鉴。1927年，在中国共产党第五次全国代表大会上正式成立了首个全国性的“中央监察委员会”，奠定了中国共产党党内监督体系的基础。之后，党内监督机构以不同形式存在，如“中央审查委员会”、“中央党务委员会”、“党的监察机关”等，在动荡的革命年代承担着党内自我监督的职能。

新中国成立之后，作为执政党的自我监督问题就成了时代性课题。1949年11月9日，中国共产党成立了由11位委员组成的中央纪律检查委员会，初步奠定了中国共产党执政后纪检体制和纪检工作的基本格局。1955年3月31日，党的全国代表会议通过了《中国共产党全国代表会议关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》，并选举产生了由21人组成的中央监察委员会。这是党的纪检工作史上的重要改革，进一步健全了党的纪检机构的领导体制和工作机制。在“文化大革命”期间，党的各级监察委员会被撤销，中国共产党第九次、第十次全国代表大会党章都取消了关于党的监察机关和党的纪律的条款，党的纪检工作遭到严重破坏。

改革开放之后，中国共产党的党内监督体系得到了重建和进一步完善。1978年12月，党的十一届三中全会选举产生了由100人组成的中央纪律检查委员会。1982年9月，中国共产党第十二次全国代表大会选举产生了由132人组成的中央纪律检查委员会，通过的新党章专门列了“党的纪律”和“党的纪律检查机关”两章。

党的十八大以后，伴随全面从严治党向纵深发展，党的自我监督体系得到了加强。一是先后两次对党内法规和规范性文件进行集中清理，原来有700多个，如今或保留或修订后的党内法规和规范性文件有467个，这些党章、准则、条例等构成了党内监督的法律规范体系。二是党的十八届六中全会正式出台《中国共产党党内监督条例》，全面系统地规定中国共产党党内监督的形式、范围、任务及目标等。三是在党的十九大之后在全国各级组建了国家监察委员会和地方各级监察委员会，与党的纪律检查委员会一道构建了内外监督相统一的监督体系。总的说来，党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央强有力的领导下，着力构建了“党统一指挥、全面覆盖、权威高效”的监督体系，形成了党内监督与党外监督相结合、组织监督和法规监督相统一的执政党自我监督体系。

2016年10月27日，党的十八届六中全会通过《中国共产党党内监督条例》（以下简称《条例》），对党内监督的范围、对象、任务及目标等作了详细规定，标志着中国共产党自我监督体系的完善。

（一）党内监督对象：党员干部和党组织，重点对象是党的领导机关和领导干部，特别是主要领导干部。

（二）党内监督的任务：是确保党章党规党纪在全党有效执行，维护党的团结统一，重点解决党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力，党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛，管党治党宽松软问题，保证党的组织充分履行职能、发挥核心作用，保证全体党员发挥先锋模范作用，保证党的领导干部忠诚干净担当。

（三）党内监督的形式：强化自上而下的组织监督，改进自下而上的民主监督，发挥同级相互监督作用，构成了360度党内立体监督的格局。

1.自上而下的组织监督：包括巡视制度、请示报告制度、谈话制度、党组织的民主生活制度、干部考察考核制度、党的领导干部述职述廉制度、领导干部个人有关事项报告制度、党的领导干部插手干预重大事项记录制度等。

2.自下而上的民主监督：包括下级党员或组织对上级党员或组织的信访举报、对领导干部的民主评议等。

3.同级纪委专门监督和党员干部互相监督：党的纪律检查委员会是党内监督的专门机关，加强对同级党委特别是常委会委员、党的工作部门和直接领导的党组织、党的领导干部履行职责、行使权力情况的监督。关于同级党员干部互相监督，要求领导班子成员发现班子主要负责人存在问题，应当及时向其提出，必要时可以直接向上级党组织报告。

（一）监督内容：权力监督有待加强。

现有的党内监督体系侧重于“政治、廉洁、纪律、作风”等方面的监督，对于党的各级领导干部的权力监督相对薄弱。例如党的领导干部因“滥用职权”、“错误决策”、“不担当不作为”等造成对党和国家的重大损失以及对人民的伤害的情况，虽然受国家监察委员会的监督，但这也应属于党内监督的范畴。因此，需要进一步加强组织建设和党内法规建设，加强对各级党的领导干部的“权力监督”。这既是人民群众普遍关注的问题，也是推进国家治理体系和治理能力现代化对执政党的要求。

（二）监督范围：对主要领导干部的监督有待加强。

《条例》第六条规定，党内监督的重点对象是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部。目前对主要领导干部的监督手段主要有“一把手不直接分管制度”、“民主生活会制度”、“述职述廉制度”等，虽然发挥了重要的监督作用，但总体来看，手段偏少、力量偏弱，因而尤其强调领导干部的自觉和良知。例如《条例》第八条规定：党的领导干部应当强化自我约束，经常对照党章检查自己的言行，自觉遵守党内政治生活准则、廉洁自律准则，加强党性修养，陶冶道德情操，永葆共产党人政治本色。党的十八大以来落马的厅局级以上官员多数为“主要领导干部”，这说明在当前党内监督体系建设中，加强对主要领导干部的约束和监督是重中之重。