关于现代国家治理的文献综述

一、现代国家治理的概念

1.治理的概念

“治理”一词源于国外，其英文是“governance”。西方政治学家和管理学家之所以提出治理概念，主张用治理替代统治，是因为他们在社会资源的配置中既看到了市场的失效，又看到了国家的失效。治理理论的主要创始人罗森瑙(J.N.Rosenau，1995）将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。罗茨（R.Rhodes，1996）列举了六种关于治理的不同定义：（1）作为最小国家的管理活动的治理，即国家消减公共开支，以最小的成本取得最大的效益。（2）作为公司管理的治理，即指导、控制和监督企业运行的组织体制。（3）作为新公共管理的治理，即将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务。（4）作为善治，即强调效率，法治，责任的公共服务体系。（5）作为社会—控制体系的治理，即政府与民间、公共部门与私人部门之间的和合作与互动。（6）作为自组织网络的治理，即建立在信任与互利基础上的社会协调网络。

在关于治理的各种定义中, 全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。全球治理委员会（1995）：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。

国内学者毛寿龙(1998)指出，“govern”是指政府对公共事务进行治理,但不是直接介入，而是只介入政治和管理之间，是对传统行政的替代，因此，可译为治理。俞可平（1999）对治理的界定是，在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。治理是一个上下互动的管理过程，本质在于建立一种在市场原则、公共利益和认同之上的合作。

2.国家治理的概念

“国家治理”是一个来源于国外的概念，其英文是“NationalGovernance”。国家治理涵盖了政府治理、市场治理、社会治理等多元主体不同层次的治理。国家治理主要指的是国家在基本权力安排既定的情况下，如何使国家权力运行得合法、正当和高效，并得到社会认同（任剑涛，2013）。

中外学者对“治理”的界定都侧重治理主体和治理手段多元化、治理结构扁平化以及治理运作机制竞争化。研究国家治理现代化除了注重其一般属性之外，还要注重中国的独特国情，实现符合中国特色的现代国家治理。

二、现代国家治理的目标

1、善治目标论

理想的现代国家治理应该追求一种“好”的治理，即善治。善治是西方政治学的用语，英文为“good governance”。有关善治的研究，主要集中在善治的概念、善治的属性、善治的价值取向、善治理论的中国应用等方面的研究。

关于“善治”概念的理解。法国学者玛丽-克劳斯·斯莫茨对善治的解读具有一定的代表性，她认为: 善治包括四大要素: 第一，公民安全得到保障，法律得到尊重，特别是这一切都须通过法治来实现。第二，公共机构正确而公正地管理公共开支，亦即进行有效的行政管理。第三，政治领导人对其行为向人民负责，亦即实行责任制。第四，信息畅通于全体公民了解情况，亦即具有政治透明性。在中国语境中，“善治”远远超出了西方学者赋予的语义。俞可平（2005）从公共治理的角度认为，社会公平和善治是建设和谐社会的两块基石，并更近一步指出，善治是在概念上比民主更为一般化的治理目标（这一点也是引发较大争议的地方）。根据俞可平（2000）的考证，我国古代就有“善政”，善治是不同于 “善政”的概念。善政是对政府治理的要求，即要求一个好的政府，而善治是要求整个社会好的治理。善治既是对中国传统的善政善治概念的借用，更是对当代西方good governance的借用，力图将中西含义结合起来。虽然学界对“善治”的内涵表述不一，但都认同“善治”追求的是整个社会的良好治理。

关于善治的本质属性。关于什么样的治理才是善治？学者给出了不同的界定。俞可平（1999）的 “公共利益最大化说”，只有促进“公共利益最大化”的国家治理才是好的治理。刘尚希（2013）对此却持不同见解，“公共利益最大化”这个理论是模糊的，容易使人的行为失去约束，“要么造成多收，税赋重；要么赤字扩大，债台高筑。这对国家治理而言，无论哪一种情况都不是福音”。何增科（2014），张文显（2014）提出了“公共秩序说”，善治的根本目的就是建立和维护良好的公共秩序，保障社会良性运行，而这种秩序必须是“包容性秩序”。辛恩（2009）、欧阳康（2014）、饶传平（2014）等从“国家治理的根本是人的治理”这个角度提出了“人本说”，善治的根本宗旨是为了人性的健康发展，保证人们有尊严的、幸福的生活，同世界和自然能够和谐相处。吴毅（2014）则更加强调了实现社会公平正义是现代国家治理的首要目标。“人本说”界定了治理的“良性”善治，凸显了国家治理不仅仅是一种“术”学，更应注重道德上的正当性和合法性。

关于善治理论的中国化。梁莹（2005）提出，中国特有的国情决定了我们要选择有中国特色的善治路径,并从中西方民间组织发育程度对比的角度对善治在中国的可行性进行了分析，提出了中国特有的善治前提、特有的善治前提、特有的善治方向。陈广胜（2007）从本土化出发，把西方的“善治”概念中国化，进行了比较有代表性的概括：（1）就治理主体而言，善治是“善者治理”。作为治理主体，无论政府、非政府组织或是私人企业都应具有合法性。（2）就治理目的而言，善治是“善意治理”。治理的本意是服务，没有服务的治理就没有存在的必要。（3）就治理方式而言，善治是“善于治理”。它应该是建立在契约基础上的合作治理，治理是多中心良性互动的过程，是政府不断回应公众需求的过程。（4）就治理结果而言，善治是“善态治理”。这是一种多元治理、和谐治理的社会形态。王勇（2011）提出中国特色社会主义管理的主体主要是政府，市场机制和社会机制还不是很健全，这和西方国家以市场和社会为社会治理主体是截然不同的。肖金明（2012）结合当代中国的社会现实，认为中国公共治理更应该强调其社会性、地方性和法治性。中国学者赋予“善治”更多的内容，在研究国家治理中，不应完全抛开中国的国情。只有适合中国国情的治理理论对中国实践才会有更有意义的指导价值。

2、国家治理现代化目标论

国家治理现代化，就是使国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化，使国家治理者善于运用法治思维和法律制度来治理国家。有学者从目标途径角度认为，国家治理现代化是目标，但更多地可以理解是作为一种途径，通过国家治理现代化可以推动中国特色社会主义制度的发展和完善（刘俊祥，2013）。施芝鸿（2013）把国家治理现代化称为继我们党提出的“四个现代化”之后的“第五个现代化”。俞可平（2014）提出衡量一个国家的治理体系是否现代化的“五标准”：制度化、民主化、法治化、效率、协调。

国家治理的现代化包括国家治理体系和治理能力的现代化两大方面。“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”已被党的十八届三中全会《决定》确定为全面深化改革的总体目标。

关于治理体系的研究。习近平(2014) 阐明“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系”，治理体系即制度体系这是目前学界比较认同的观点。再此基础上学者们又展开了更加细致的研究。李佐军(2014)从“主－ 客”维度分析，认为一个完整的国家治理体系，包括治理主体、治理客体和治理手段三个主要方面。唐皇凤(2014)认为现代国家治理体系包括四大核心构成要素:现代公民，现代社会，现代市场经济体系，法治型、服务型的现代政府。俞可平（2014）完整的现代国家治理体系是一个包括国家的行政体制、经济体制和社会体制的制度体系；有效的国家治理体系涉及三个基本问题：谁治理、如何治理、治理得怎样。民主是现代国家治理体系的本质特征，这是区别于传统国家治理体系的根本所在。何增科（2014）认为国家治理体系是一个以目标体系为追求，以制度体系为支撑，以价值体系为基础的结构性功能系统。

关于治理能力的研究。王绍光（2014）认为，在国家治理现代化中，“‘治理能力’非常关键，没有相应的治理能力，‘治理体系’就只会是一个空架子”。库伊曼(J.Kooiman，1993）认为，治理能力是治理需要和管理能力之间的持续平衡的过程，是动态而非静止的；治理能力的本质在于干预，即有目的的、直接的社会政治互动形式。因此，国家治理现代化在治理能力方面的要求就是“从消极被动的防御型治理转变为积极主动的干预型治理”(唐皇凤,2014）。王绍光和胡鞍钢（1993）在《中国国家能力报告》中提到国家的治理能力包括四种：财政汲取能力、宏观调控能力、合法化能力以及强制能力。其中，国家财政汲取能力是最重要的国家能力，也是实现其他国家能力的基础。“强化国家能力，就是强化国家动员和汲取社会资源的能力。”王绍光提出了“基础性国家能力”这个概念，“国家的转型一定要与国家的基础能力结合起来，没有基础性的国家能力，转型也是徒劳”。“基础性国家能力”包括了最基础的八项：强制能力，汲取能力，濡化能力、国家认证能力、规管能力、统领能力、再分配能力、吸纳和整合能力。前三项是国家的基础能力，是保障国家治理有效性的关键。

财政能力是国家的基础能力，财政治理的水平从基础层面决定了国家治理的水平，在一定意义上说，有什么样的财政就有什么样的国家。税收反映着国家公共权力与公民个人权利之间的关系，如果没有一个长效机制对国家征税权加以控制，税收就会异化为侵害人民财产和自由权利的工具。因此，实现国家治理的转型，首先要实现税收体制的转型。

三、现代国家治理的原则

为了实现既定的国家治理目标，国家治理应该遵循一定的准则。专门讨论现代国家治理原则的文献并不多见，但是在讨论现代国家治理的核心内涵、本质属性、核心要素的文献中有不少论述。俞可平（2001）根据新公共管理理论总结了善治的六个核心要素：(1)合法（legitimacy ),即社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态；(2)透明（transparency），即每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政府政策的信息；（3）责任（accountability），管理人员及管理机构由于其承担的职务而必须履行一定的职能和义务；（4）法治（rule of law），即法律是国家治理的最高准则, 任何政府官员和公民都必须依法行事；（5）回应（responsiveness），公共管理机构必须对公民的要求作出及时和负责的反应；（6）有效（effectiveness），即通过科学管理降低成本。

其他学者还提出了其他原则。何增科（2014）提出了现代善治的基本价值构成国家治理的核心价值体系，即：合法性、透明、参与、法治、回应、责任、效益、廉洁、公正、和谐。唐皇凤（2014）认为现代国家治理应该具有开放性和包容性，刘祺（2014）提出现代国家治理的核心是民主治理。张文显（2014）从法治角度提出了秩序、公正、人权、效率、和谐等基本价值。高小平（2005）认为国家治理原则中有效性和合法性是最基本的两种原则。

学界对现代国家治理原则的讨论可谓丰富多彩，但都认为法治和民主是最核心的基本原则。法治原则涵盖了形式合法性、实质合法性和认同合法性。民主强调的是国家治理要征得社会公民的“同意”，得到他们的认同和参与。

四、现代国家治理的手段

1.制度建设

学界持有这种观点者居多。包心鉴（2014）、吴毅（2014）认为，制度现代化是国家治理现代化的核心内容，实现国家治理现代化的根本途径就是构建公平正义的制度体系以及运作机制（这里的制度是所有的制度体系）。任剑涛（2013）、张文显（2014）更注重法律制度的构建，提出国家治理法治化是国家治理现代化的必由之路，通过健全和完善国家治理法律体制实现国家治理体系的现代化和治理能力的提升。卢洪友（2014）提出，应从财政制度入手实现国家治理的现代化，财政制度的现代化是国家治理现代化的重要手段。

2.政府职能转变

毛寿龙（1998）从公共管理学的角度提出，实现国家治理现代化的根本手段是实现政府职能的转变，由直接干预转变为间接协调，政府在公共事务管理的角色转变是现代国家治理的重要标志。唐兴军、齐卫平（2014）进一步提出，在国家治理现代化背景下,政府职能转变应把促进社会公平正义作为价值取向。林尚立（2011）强调了府际关系也影响国家治理的效能。何显明(2013)则从历史变迁的角度分析60年以来国家治理模式演变的基本趋势, 发现政府角色的转型是构成这一变迁的中轴逻辑。景为民、张慧君(2009)从转型经济学的视角分析了转型国家的治理形态，发现不同的转型国家虽然治理形态不同，但是强化政府能力建设依然是国家治理模式的关键。

3.观念转变

观念转变是解放思想的核心要求，也是实现国家治理现代化的先决条件。没有思想的解放和观念的转变就没有国家治理的变革。有学者认为，国家治理现代化不仅仅是一种治国之术，更首先是一种治国理念。国家治理现代化的核心是实现公共事务的“共治”，建立一种多元社会主体合作的治理机制，其本质特征是民主和法治。李景鹏（2005）提出，实现现代国家治理最首要的是，转变政府和公民双方的观点，树立政府权力公共性和公民权力主体性的观点。唐皇凤（2014）提出，构建现代价值体系和塑造现代治理理念是中国国家治理体系现代化的首要前提，并强调民主法治、自由平等和公平正义是当前中国政治发展过程中迫切需要确立的共识的制度价值。李风华（2003）则提出，治理理论的根本精神是契约观念和效率精神，更加注重国家治理的制度化、规范化和有效性。

治理方式和手段的多样化是国家治理现代化多元性的现实体现。国家治理现代化不仅仅是治理方式的转变，更是治理理念的转变，因此，观念转变是国家治理现代化的根本前提，制度建设是国家治理现代化的保障，政府职能转变是国家治理现代化的实现。

五、对现代国家治理研究的评价

建立以善治和民主治理为导向的公共治理评价体系，有助于客观地、动态地监测和评估中国政治发展和政治改革的进展。现代国家治理评价体系反映的是国家治理体系和治理能力现代化实现的程度。最早确立完整的治理标准，并对主权国家的治理状况进行整体性评估的是一些著名的国际组织，例如联合国开发署（UNDP）、经合组织（OECD）、世界银行（WB）等。据世界银行有关部门统计，目前经常使用的治理评估指标体系大概有140 种。其中影响较大的有世界银行的“世界治理指标”（Worldwide Governance Indicators, WGI）, 联合国人类发展中心的“人文治理指标”（Humane Governance Indicators, HGI），联合国奥斯陆治理研究中心的“民主治理测评体系”(Measuring Democratic Governance)和经合组织（OECD）的“人权与民主治理测评”指标体系（Measuring Human Rights and Democratic Governance）。世界银行的WGI 体系研发较早，应用也比较广泛。除了联合国系统和政府间组织的治理评估体系之外，一些重要的国际公民社会组织和西方发达国家也纷纷根据自己的价值取向发展起各种专项的治理评估指标体系。其中影响较大的有大赦国际、透明国际、自由之家，以及美国国务院和英国发展署的各国人权和治理评估。

从21 世纪初开始，中国学术界就日益重视公共治理的评估，并试图建构起适合中国国情的评估体系。目前学术界对治理评估的研究从评估目的来看，分为研究性和实用性两类；从评估内容来看，可以分为综合和专项两类。目前国内学界有关治理的宏观评价体系包括现代化评价指标体系、全面建设小康社会进程统计监测评价体系、和谐社会评价指标体系、全国文明城市测评体系等。中观和微观的单项评价体系包括城市法治环境评价体系、妇女参政指标体系与性别平等指标、社会稳定指标体系、政府绩效评价指标体系、党政领导干部政绩考核评价体系、公共部门或政府服务公众满意度评价指标体系等。其中，具有代表性的有关国内治理评价框架有俞可平的“中国民主治理主要评价标准和指标”、包国宪的“中国公共治理绩效评价指标体系”、胡税根和陈彪的“治理评估通用指标体系”，以及天则经济研究所的“中国省市公共治理指数”。

国内相关研究取得了一定的成效，但整体水平还处于初级起步阶段，指标体系零散，缺乏逻辑一致性，评价结果的客观性和公正性不足，而且大多研究只停留在理论探讨，没有经过实践检测，需要进一步拓展和深化。

(作者：上海财经大学大学公共经济与管理学院 曾军平、朱为群、孙文平，完成于2014年8月27日。此文尚未正式发表，若有刊用需求，请联系作者)