党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），其中两个出现频率最高也是最为重要的核心关键词是：“制度”和“治理”。据统计，在《决定》中，“制度”一词共出现222次，“治理”一词共出现83次。何以要将这两个关键词放在如此重要的位置？这两个关键词是什么关系？这两个关键词将如何发展？这是事关中国国家治理现代化能否成功实现的根本性问题，也是摆正国家治理现代化进程中各种复杂关系的根本依据。从一定意义上讲，把握了这两个关键词——“制度”与“治理”关系逻辑，就是把握了中国国家治理现代化的理论逻辑和实践逻辑，就能够顺利实现近代以来中国人民梦寐以求的国家治理现代化目标，进而为中华民族的伟大复兴奠定坚实的基础。

讨论国家治理现代化中的制度与治理关系，有必要回顾中国传统政治文化中政道与治道关系。中国有着丰富的治国传统和治国经验。自古以来，“治国平天下”一直是广大政治家和思想家的政治抱负和人生追求。他们不仅躬身笃行，以治理好中国这个泱泱大国为己任，而且十分注重总结经验，留下了丰富的治国经典。东汉荀悦将治国经验概括为：“兴农桑以养其生，审好恶以正其俗，宣文教以章其化，立武备以秉其威，明赏罚以统其法。”其中涉及民生、道德、文教、军事、法制等五个方面，堪称是传统治国之道最简明、最精辟的概括。

从总体上讲，传统中国的治国之道是以“德治”为核心的治国之道，但这并不能否认其中也有制度性精华。如《礼记·礼运》在谈到小康社会时，既强调了“天下为家，各亲其亲，各子其子”和“笃父子”“睦兄弟”“和夫妇”“立田里”“贤勇知”等德治的内容，同时也强调“正君臣”“设制度”等制度性的内容。而且，在中国历史的不同时期曾形成过各具特色的政治与行政制度，正是这些制度推动和规范着中国传统政治文明的发展。

在中国历史上，政治制度建设方面曾经取得丰硕的成果。孙中山十分重视总结中国历史上制度建设方面的经验，他在设计五权宪法时，就汲取了中国古代科举制度和监察制度的精华。关于制度建设的意义，战国政治家和思想家商鞅就有过经典的论述：“凡将立国，制度不可不察也，治法不可不慎也，国务不可不谨也，事本不可不抟也。制度时，则国俗可化，而民从制；治法明，则官无邪；国务壹，则民应用；事本抟，则民喜农而乐战。”商鞅将制度、法治、国务作为治国的根本，并强调了三者之间的依存和推进关系。中国古代在调节中央与地方行政制度，中央与地方财政制度，政治与行政决策、执行和监督制度等方面，也是多有建树，不乏制度建设范例。

不过，中国传统国家由于大一统的社会背景，普遍存在着重治道而轻政道的现象。牟宗三在《政道与治道》一书中指出：“政道是相应政权而言，治道是相应治权而言。中国在以前于治道，已进至最高的自觉境界，而政道则始终无进展。因此，遂有人说，中国在以往只有治道而无政道，亦如只有吏治而无政治。吏治相应治道而言，政治相应政道而言。”也就是说，政道主要是就制度而言，治道主要是就治理而言。诚如牟宗三所言，中国古代确有重视行政管理（治道和吏治）的传统。《左传》中即有“行其政事”“行其政令”的说法。从严格意义上讲，中国古代只有行政而没有政治，或者说政治与行政不分，政治往往被淹没在行政之中。本来，政治与行政虽有着密不可分的联系，但毕竟不是一回事。孙中山曾把政治与行政区分开来，认为“政”（即政治）是“众人之事”，“治”（即行政）是“治理”。按照孙中山的说法，中国古代是没有政治的，因为专制制度下有的是“国事”，这里所说的“国事”实际上只是“君主之事”，而没有“众人之事”。就制度建设来说，中国传统政治文化也是重“治道”而轻“政道”的。从老子所推崇的“以政治邦，以奇用兵，以无事取天下”，到孔子的“政也，正也。子帅以正，孰敢不正”，直至孙中山的“管理众人之事就是政治”，这里所说的“政”“政治”，很少涉及权力与体制问题，多指为政之道，近于策略和方法，均属“治道”的范畴，即行政的范畴。也就是说，中国古代虽然有数不清的典章制度，但基本上是属于“治道”（管治）范围的规章，很少真正涉及“政道”的制度。

中国古代总结治国经验的著作汗牛充栋，但大都是对治理经验的总结，少有制度设计层面的内容。比如，被称为治国宝典的《资治通鉴》，记述了上至战国三家分晋（公元前403年），下迄五代之末（公元959年）共计1362年的史事。司马光写作此书的目的是“举撮机要，专取关国家盛衰，系生民休戚，善可为法、恶可为戒者”。他在上书表中说得更明白：“鉴前世之兴衰，考当今之得失，嘉善矝恶，取是舍非，足以懋稽古之盛德，跻无前之至治。”宋神宗专门为该书作序，并赐名《资治通鉴》——意为“鉴于往事，有资于治道”。无论是司马光的写作初衷，抑或是宋神宗的赐名，其重点都在于“治”而不在于“政”。

以治代政，以行政代替政治，乃是中国传统政治文化的特色，也是中国封建专制制度绵延不衰而治国方法不断更新变化的原因所在。对此，牟宗三总结说：“中国文化精神在政治方面只有治道，而无政道，君主制，政权在皇帝，治权在士，然而对于君主无政治法律的内在形态之回应，则皇帝既代表政权，亦是政权之核心。”鉴于中国古代官制（管理官员的制度）的完备，他又说：“中国以前只有吏治，而无政治。”金耀基解释，牟宗三的话用政治科学的术语来说，即中国过去只有行政，而无政治。“中国二千年来的政治，实是由以皇帝为中心的官僚系统所独占，整个官僚系统并不是与君主平立或对立的，而是根本臣属于君主的。老百姓对政治则始终漠不关心，如韦伯所说有一种‘非政治的态度’，除非在民不聊生，走投无路，铤而‘叛乱’外，则无其他制衡以君主为轴心的官僚滥权的途径。”

大体来说，传统中国的治国之道以“德治”为核心，在政道与治道关系上偏重于治道，故而古代中国在政体设计上是有缺憾的。当代中国是古代中国的延续和发展，古代中国的治理传统或多或少会对现代中国国家治理产生影响。

2013年，党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的奋斗目标。6年后，党的十九届四中全会专门研究国家治理体系和治理能力现代化问题，审议通过相关《决定》。检视以往所有中共中央文件，唯有这个《决定》明确地将“坚持和完善中国特色社会主义制度”和“推进国家治理体系和治理能力现代化”（即“制度”和“治理”）放在一起，并对如何推进国家治理现代化这个总目标作了全面部署。这就充分说明了国家治理现代化是一个制度变革和治理变革的统一过程，理解和推进国家治理现代化，首先必须精准把握制度与治理的关系。

从理论和实践结合上说，制度与治理既有联系也有区别。从形式上看，制度是相对固化的，而治理是相对活化的；制度侧重于规范本身，而治理侧重于管理过程；制度侧重于文本载明的约束，而治理侧重于人的主体性活动。就两者关系而言，“制度一般是治理的基础，而治理可能会依赖制度进行，但也有可能不按制度办事而靠主观意志行事；制度的优势要转化为治理的效能，而治理的科学性和有效性也应该建立在科学的制度之上；制度是否科学、合理，要由治理的成效来展示和检验，而治理的成效，首先与制度有关，也可能与人的主体性活动有关”。

进一步展开分析，制度是规范，是国家和一切社会生活赖以运行的基础，是国家长治久安的根本保障。但制度是“死”的，是供人们运用的，是要在运用中发生效力、产生效果的。任何制度的优劣好坏归根结底都要看治理的效果。制度是否优越和成熟，是否巩固和完善，是否成型和先进，归根到底要由治理的成效来体现。因此，有了制度还要有有效治理。实践是检验真理的唯一标准。制度好不好，要看制度本身，更要看治理的实际效果。所以，《决定》突出地把坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，作为全党的一项重大战略任务，强调要加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好地转化为国家治理效能。所以，在推进国家治理现代化进程中，既要在坚持和完善中国特色社会主义制度前提下开展有效的国家治理和社会治理，同时又要以国家治理和社会治理效果来衡量、改进和完善中国特色社会主义制度。

谈到制度与治理关系，还有一个与之相关的制度体系与治理体系关系问题。从本源上讲，制度体系决定治理体系，治理体系要体现和反映制度体系的要求。但治理体系并不是制度体系的附属品，而是一个包括制度体系在内的更大范围的体系。从国家治理体系整体来说，治理体系不仅包括制度，还包括政党、政权机构、团体、公众等一系列治理主体，各种不同的治理方式和方法，以及权威、道德、观念、信仰等软性规范，甚至还包括制度和治理赖以运行的保障条件。所以，治理体系的外延比制度体系要大。但从基本内涵来说，制度体系和治理体系和主要内涵都可以归结为制度和治理两个方面，进而可以简约为国家治理。故而，我们可以将“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”简约为“国家治理现代化”。

循名责实。就“国家治理现代化”内涵来说，也是一个由多重逻辑关系构成的完整体系。“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”是由两句话组成的，包含三重逻辑关系：首先是制度与治理的关系，这是一个总的关系，一边是“坚持和完善中国特色社会主义制度”，另一边是“推进国家治理体系和治理能力现代化”，两方面不可偏废。其次，在制度这一边又包括两重关系：一是坚持和完善的关系，既要坚持又要完善中国特色社会主义制度，离开了坚持，完善失去意义，不能完善，坚持就是空话；二是制度普遍性与特殊性关系，制度发展既要保持中国特色，又要体现社会主义性质。再次，在治理这一边也包括两重关系：一是治理体系与治理能力的关系，两者相辅相成，互相促进，才能有效进行治理；二是治理与现代化的关系，治理自古有之，如果不能用现代方式方法进行治理，那就不是我们所需要的国家治理现代化。

论及此，有必要检视一下国际共产主义运动中在处理制度与治理关系问题上的经验和教训。习近平总书记在十八届三中全会上指出：怎样治理社会主义社会这样全新的社会，在以往的世界社会主义中没有解决得很好。马克思、恩格斯没有遇到全面治理一个社会主义国家的实践，他们关于未来社会的原理很多是预测性的；列宁在俄国十月革命后不久就过世了，没来得及深入探索这个问题；苏联在这个问题上进行了探索，取得了一些实践经验，但也犯下了严重错误，没有解决这个问题。

的确，国际共产主义运动在处理制度与治理关系的教训是十分深刻的。从总结苏联社会主义失败教训的角度，阐释中国国家治理现代化的深远意义是一个很好的视角。从制度和治理两个层面分析苏联解体的原因会发现，苏联社会主义失败不是一个人或几个人的偶然作用，而是有其深刻的社会和思想原因。苏联在列宁斯大林时期确立的社会主义基本制度，本来就是急就成章而不是经过深思熟虑建立起来的，经过几十年运转后不仅没有得到完善，还遭到后继者在改革旗号下的逐步破坏。从赫鲁晓夫全盘反对斯大林开始引发意识形态混乱，到戈尔巴乔夫鼓吹新思维和取消马克思主义的指导地位，加上持续几十年的西方思想意识形态的侵蚀，社会主义的经济基础和上层建筑已经十分脆弱。由于制度建设和科学治理都没有跟上，教条主义、形式主义、官僚主义盛行，国家制度和体制僵化，苏联共产党内部形成特权阶层，严重脱离群众，加之管理混乱、治理无方，完全丧失了有效治理的能力。正如陈先达分析：“从总体上说，苏联社会主义失败不仅失之在制，而且失之在治。”苏联社会主义失败失之在“制”，指苏联共产党的领导地位和马克思主义的指导地位已经被取消，社会主义制度已经完全蜕变；失之在“治”，指戈尔巴乔夫鼓吹新思维和取消马克思主义的指导地位，使得面对国内混乱局面和国际风云变幻，党和政府完全丧失了国家治理能力。

与之相反，中国共产党在全国执政以后，不断探索和调试制度与治理关系问题，虽然也产生过严重曲折，但在国家治理体系和治理能力上积累了丰富经验，取得了一系列重大成果，特别是启动和推进改革开放，极大地解放和发展了生产力，为科学调适制度和治理关系创造基本前提。改革开放40多年来，中国政治稳定、经济发展、社会和谐、民族团结，同世界上一些地区和国家不断出现乱局形成了鲜明对照。这些充分说明，中国的国家治理体系和治理能力总体上是好的，是适应我国现实国情和未来发展要求的。

但是，越是经济社会快速发展和人民生活水平不断提高，越是对国家制度和治理体系、治理能力提出了更高的要求。必须看到，相比我国经济社会发展和人民群众的要求，相比当今世界日趋激烈的国际竞争，相比实现国家长治久安，我们在国家治理体系和治理能力方面还有许多亟待改进的地方，我们的制度还没有达到更加成熟更加定型的要求，有些方面甚至成为制约持续发展稳定的重要因素。因此，从党的十八届三中全会以来，以习近平同志为核心的党中央紧锣密鼓地部署推进国家治理现代化工作，就是要在已经取得巨大成就的基础上，针对新时代改革开放的新内涵和新特点，将邓小平当年提出的制度性问题和治理问题提到全面深化改革总目标的战略高度，以坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化为主轴，深刻把握我国发展要求和时代潮流，把制度建设和治理能力建设（即“制”和“治”）摆到更加突出的位置，继续深化各领域各方面体制机制改革，推动各方面制度更加成熟更加定型，推进国家治理体系和治理能力现代化。

关于国家治理现代化中制度与治理的关系，习近平总书记在十八届三中全会提出推进国家治理现代化总目标之初，就及时指出：“必须完整理解和把握全面深化改革的总目标，这是两句话组成的一个整体。”“我们推进国家治理体系和治理能力现代化，要往什么方向走呢？这是一个带有根本性的问题，必须回答好。”关于如何调适制度与治理关系，他明确指出一个是“根本方向”，另一个是“鲜明指向”。“前一句，规定了根本方向，我们的方向就是中国特色社会主义道路，而不是其他什么道路。”“后一句，规定了在根本方向指引下完善和发展中国特色社会主义制度的鲜明指向。”他特别强调：“我国国家治理体系需要改进和完善，但怎么改、怎么完善，我们要有主张、有定力。”“我们治国理政的本根，就是中国共产党领导和社会主义制度。我们思想上必须十分明确，推进国家治理体系和治理能力现代化，绝不是西方化、资本主义化！”如此清醒的认识和如此坚定的立场，为我们把正国家治理现代化中的制度与治理关系提供了理论指南和行动方向。

党的十九届四中全会全面部署了推进国家治理现代化目标后，理论界和学术界迅速掀起了探讨“中国特色社会主义制度优势”“中国之治的制度密码”和“将制度优势转化为治理效能”的热潮。于是“制度优势”和“治理效能”也就成了流行热词。

古人云“明者因时而变，知者随事而制”，说的是聪明的人会根据时势的发展而改变治理的方法，智慧之人会随着事物的发展而科学地适时调整制度。古人又说“国无常强，无常弱，奉法者强则国强，奉法者弱则国弱”，意思是说，国家不会永远富强，也不会永远贫弱。执行法度强国家就强，执行法度弱国家就会贫弱。我们之所以要强调中国特色社会主义制度优势，目的是要明确我们的来时路，坚定必要的制度自信。我们之所以要不断提高治理效能，目的是要实现国家的长治久安和满足人民日益增长的美好生活需求。但是，当我们面对未来发展之路时，千万不能满足于已有的制度优势和治理效能，更不能躺在制度优势和治理效能上睡大觉。制度是为社会发展服务的，治理也是为人民服务的。制度发展和效能提高都是常行常新的课题，即使是认识和理解制度优势和治理效能，也需要辩证地去看待。

（一）辩证地看待我国现行制度优势

所谓辩证地看待制度优势，是说不能把制度优势绝对化，而要把制度优势看作是比较优势，是优势不断增长的过程。习近平总书记指出：“科学社会主义和空想社会主义的一大区别，就在于它不是一成不变的教条，而是把社会主义看作一个不断完善和发展的实践过程。”

关于什么是制度优势，不同的人可能有不同的理解。如果从制度学理来说，制度优势是与其他制度相比较而言的，是此制度较之其他制度所具有的优秀势能。表面上看，制度优势可以体现为能够集中力量办大事，但能够集中办大事的制度并非就一定都是好制度。在特定环境下，不好的制度也能办成大事，如专制制度下也办成许多大事（当然包括办了许多坏事）。因此，制度好坏不能仅仅以能办大事来衡量，而应以能办好事，办有益于国家和人类永续发展的好事来衡量。

从发展的角度看，制度优势总是相对的，过去的优势不等于现在的优势，现在的优势也不等于未来的优势；同时，制度优势也不等于治理效能，不一定能带来有效的治理，有的时候有优势的制度其效能却可能很低。故而，要想保持制度优势和发展制度优势，就必须实现创造性转换，即将制度优势转化为治理效能。然而，制度是规范，治理是行为，制度优势不可能直接转化为治理效能。如欲将制度优势转化为治理效能，必须借助于中介，即首先要将制度优势转化为制度优性。从能量角度看，优势是一种势能，优性一种性能。势能是外在的，需要借助他力才能发挥作用；性能是内在的，它自身是能够做功的。势能因外在于体外，往往是容易丧失的；性能由于内藏于体内，则是不容易丧失的。因此，只有通过制度变革，将制度势能转化为制度性能，使制度本身具有优秀的品质（即制度秉赋），制度优势转化为治理效能才能实现，从而保证制度自身的长治久安。

必须明确，所有的制度优势都是相对的。世界上没有一成不变的制度，也没有永葆优势的制度。衡量一种制度是否科学、是否先进，主要是要看制度秉赋，也就是看制度所内涵的优良品质。在当下中国的社会场景中，衡量制度好坏主要看它是否符合中国国情、是否得到人民拥护、是否做到有效管用。从根本上来说，只有深深扎根中国土壤、汲取中国传统养分的制度，才会得到人民拥护，才是可靠的、管用的。中国特色社会主义制度之所以行得通、有生命力、有效率，就是因为它是从中国的社会土壤中生长起来并得到人民衷心拥护的。

必须清醒认识到，中国特色社会主义制度虽然已有了70多年的历史，但是并非是完全成熟和定型的制度，而是在实践中逐步完善和发展的制度。相对于经济社会的快速发展，我国的制度建设是相对落后的，这正是十八大以来党中央聚焦于国家制度问题，提出坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理现代化的奋斗目标的重要原因。因此，对于中国特色社会主义制度优势，我们必须有充分的自信，同时也要有必要的自觉和自省。

（二）辩证地看待我国已有的治理效能

回首新中国70多年特别是改革开放40多年经济社会发展进程时，人们无不为我国在短短几十年内所创造的经济持续发展和社会长期稳定两大奇迹而感到兴奋和自豪。然而，凡是过去，皆为序章。过去取得的成就不能说明我们的治理已经完美无缺。因此，对待我国已有的治理效能，如同看待万事万物一样，也需要辩证地去看待。

从根本意义上讲，衡量一个国家治理的好坏，主要不在于经济社会的发展速度，而在于治国方略能否适应国情和民情，能否反映国家经济社会现状和民众的生活需要。早在战国时期，商鞅在讨论如何使老百姓安心从事农业生产和军事战争时就指出：“故圣人之为国也，不法古，不修今，因世而为之治，度俗而为之法。故法不察民之情而立之，则不成；治宜于时而行之，则不干。”他明确指出，圣明的君主治理国家既不效法古代，也不拘守现状，而是要根据社会发展具体情况来进行治理，深入考察社会风俗后再来制定政策法令。假如制定政策法令不考察具体民情，就不会成功；治理政策能够适应当时的形势，就不会被抵触。

党的十八大以来，习近平总书记反复强调共产党员要“不忘初心、牢记使命”。那么，在国家治理领域共产党员的初心和使命是什么呢？用习近平总书记的话说就是：“始终代表最广大人民根本利益，保证人民当家作主，体现人民共同意志，维护人民合法权益，是我国国家制度和国家治理体系的本质属性，也是我国国家制度和国家治理体系有效运行、充满活力的根本所在。”为了实现这种初心和使命，“我国国家制度和国家治理体系始终着眼于实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，着力保障和改善民生，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民”。

基于上述分析可以认为，国家治理不只是简单提高效能的问题，也不能简单地以治理效能来评价治理的好坏。综观世界各国的国家治理状况，有的国家治理效能并不高，但却能切切实实地增强人民的幸福感、获得感和安全感。

进入 21世纪以来，许多国家都开始重视人民的幸福感问题，并开始从注重GDP发展逐步转移到关注幸福指数提高上来。据联合国新近发布的2019年《世界幸福报告》，在全球156个国家和地区中，芬兰连续两年被评为“全球最幸福国家”。丹麦、挪威、冰岛、荷兰进入前五名，英国排名15，美国排名19，日本排名58。对比2018年报告，中国从86名下降到93名。尽管这个排名并非精准，但至少提醒我们要重视我国人民幸福感偏低的问题。

据近年来联合国发布的“全球幸福指数”，幸福也是有客观标准的。它的评价标准极其复杂，包括九大领域：教育、健康、环境、管理、时间、文化多样性和包容性、社区活力、内心幸福感、生活水平等。在每个大领域下，又分别有三四个分项，比如教育领域下有读写能力、学历、知识、价值观等，总计33个分项。而财富并非决定性因素，效能也不是追求的主要目标。这就提出了一个如何辩证地看待治理效能的问题。

在2019年《世界幸福报告》中排名第8位的新西兰，是世界上首个打破以GDP为发展目标的国家。2019年5月，新西兰政府宣布将以人民的福利取代原有的 GDP 核算，使用“幸福感”作为衡量国家是否成功的标准。新西兰总理杰辛达·阿德恩提出，国民“幸福感”比GDP更重要，并提出“国民幸福生产总值”的崭新概念，以替代传统的国民生产总值。在她的积极推动下，新西兰通过了首个“福祉预算案”，关注人民生活至关重要的一些指标，包括自然环境、公民参政、知识与技能、时间使用、健康、安全安保、社会关系、住屋问题、收入和消费、文化认同、主观幸福感以及社会关系等因素。杰辛达·阿德恩总理表示，她们强调国民幸福指数，只是试着用孩子和普通人的眼光来审视世界，用最基本的公平观念来对待这个世界，也就是回归人类生活本身和生活本质。

应该说，以幸福感（包括获得感、安全感）来看待和评价国家治理，是国家治理领域一场深刻的革命，是国家治理理念、制度、方式、方法的重大变革，它将从根本上纠正二战以来在现代化浪潮中形成的以GDP衡量一个国家治理绩效的片面取向。这就提示了我国推进国家治理现代化必须有新的要求和新的境界。中国特色社会主义新时代的国家治理内涵虽然千条万绪，但有一个明显区别于以往的标志，那就是必须坚持以人民为中心，将人民之治与国家之治结合起来，将人民幸福感嵌入国家治理，以人民幸福感统领国家治理现代化。

既然制度优势不是常青树，治理效能也不会有永续性，那么，我们推进国家治理现代化，就不能沉迷于现有制度优势和已经取得的治理效能，而必须遵从制度和治理关系自身发展的逻辑，超越制度优势与治理效能，将提升制度秉赋和促进良善治理结合起来，进而实现“善制”与“善治”的统一，谱写国家治理史上制度发展与治理变革关系的新篇章。

（一）超越制度优势，将制度优势转化为“善制”

以往人们对于制度的理解，似乎都只是注意到制度本身的层面，较少关注到与制度相关的其他层面。其实，任何时代的制度都不只是单纯的制度，而是与人事和文化等诸多要素协同变化发展的。因此，理解制度优势，不能只是看到制度能够做什么和已经做了什么，还必须看到制度为什么能做到这些，是什么因素促成制度做到这些。这就要求我们在理解制度时，不仅要充分注意到不同制度有着不同的生成条件，还要看到不同生成条件给予制度的深远影响以及因生成条件不同而带来的不同制度秉赋。

所谓制度秉赋，是指制度所持有或内含的优良品质，也可以简约为“善制”（良善的制度）。制度秉赋与制度禀赋有所不同。秉赋与禀赋虽然都有表示先天资质（素质）的意思，但秉赋还有持有、承受、继承等意思，如秉承、秉持、秉笔、秉正、秉心、秉诚等，而禀赋则没有这些意思。禀赋基本上是个名词，可作主语和宾语，但不能作谓语；秉赋可以作动词用，能作谓语，如“这孩子秉赋了他父亲的纯朴和诚实”。秉赋是可以提升和改进的，比如“改进自然秉赋”；而禀赋则是一般不用于提升和改进，不能说“改进自然禀赋”。因此，制度秉赋是内含了提高制度素质（即制度的完善和发展）的要求的。换句话说，制度秉赋就是一种动态的制度品质，能够不断地实现自我完善和发展的制度就是秉赋高的制度——即持有优良品质的制度——也即人们所向往的“善制”（良善的制度）。

生命之树常青，而制度总是灰色的。从经验和常识来说，制度作为人类实践的产物，总是落后于实践的。因此，制度的变革和完善是一个常新的课题。千百年来，人类为了寻找一劳永逸的制度，曾进行过不可数计的探索和试验，但是迄今为止都没有找到。经验告诉人们，所谓一劳永逸的制度根本不存在，作为社会存在的制度只有两种：一种是适应环境条件的变化而不断变革发展的制度；另一种是抱残守缺、不思进取而逐步走向僵化、没落的制度。

因此，推进国家治理现代化并不是要寻找什么永恒的制度，而是要将制度优势转化为“善制”，通过提升制度秉赋，从而使制度具有适应环境变化而自我更新发展的能力。需要强调的是，我们要讨论如何提升中国制度秉赋，就必须结合当代中国特殊的社会和时代场景，在当代中国特殊的时空中展开，并结合中国制度发展的实际，突出中国制度的特点和优势。正如习近平总书记所指出的：“设计和发展国家政治制度，必须注重历史和现实、理论和实践、形式和内容有机统一。要坚持从国情出发、从实际出发，既要把握长期形成的历史传承，又要把握走过的发展道路、积累的政治经验、形成的政治原则，还要把握现实要求、着眼解决现实问题，不能割断历史，不能想象突然就搬来一座政治制度上的‘飞来峰’。”

具体到如何实现将制度优势转化为“善制”，提升中国制度秉赋？或者说要在哪些方面实现“善制”，增强中国制度的秉赋？这当然要遵循制度自身发展的规律。实现“善制”和提升制度秉赋，表面上看似乎是一个人为的过程，但它其实是一个制度内在演化的结果，即制度自我完善和发展的过程。亨廷顿指出：“制度化是组织和程序借以取得重要性和稳定性的过程。任何政治体系的制度化水平都表现为其组织和程序的适应性、复杂性、自主性和一致性上。同样，任何特定组织和程序的制度化水平，都能以其适应性、复杂性、自主性和一致性衡量。”如果将亨廷顿的这些制度化标准结合中国的具体制度环境，则主要应从以下四个方面提升中国特色社会主义制度秉赋：其一，提升制度适应性。这也就是习近平总书记所强调的“中国特色社会主义政治制度之所以行得通、有生命力、有效率，就是因为它是从中国的社会土壤中生长起来的。中国特色社会主义政治制度过去和现在一直生长在中国的社会土壤之中，未来要继续茁壮成长，也必须深深扎根于中国的社会土壤”。其二，提升制度包容性。提升我国制度的包容性，使之更加适应我国组织复杂性和社会多样性的需求。其三，提升制度共识性。坚持以人民为中心，切实保障和改善民生，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民，进而在最大范围内凝聚共识，使我国的制度获得更广泛的民意支撑。其四，提升制度自主性。要从我国国情和人民意愿出发，自主设计和发展国家制度，不断推进制度的进步与发展。其五，提升制度进取性。要按照《决定》的要求，坚持改革创新、与时俱进，善于自我完善、自我发展，使我国制度体系始终充满生机活力。

（二）超越治理效能，将治理效能转化为“善治”

当今世界，风云变幻，各种力量此消彼长，国家如果不能保持强盛就必然走向衰落，国家如果不能获得良好治理，社会就会倒退。推进国家现代化的总目标就是要实现国家富强和社会进步，因此，提高治理效能就成为了国家治理现代化的直接目标。

然而，正如上文提到的，国家治理不只是简单提高效能的问题，也不能简单地以治理效能的高低来评价治理的好坏，因为治理效能可能是正效能也可能是负效能，如果是负效能，对社会发展就会造成极大危害。因此，只有超越治理效能，将治理效能转化为“善治”，才能给国家发展和人民生活带来实实在在的好处。

“善治”是良好治理的简称，通常体现为国家与社会或政府与公民之间的合作治理。与传统治理相比，善治有三个特点：一是治理的主体是多元的。除政府之外，各种机构（包括社会的、私人的）只要得到公众的认可，都可以成为治理的中心。各治理主体间不再是管理者与被管理者的关系，而是平等合作、依赖互动的新型关系。二是善治是一个各方参与、上下互动的管理过程。与传统管理的单一向度不同，善治主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。三是善治意味着治理方式和手段的多元化。与传统统治主要运用发号施令来达成目标不同，善治主要依靠法治、德治以及现代科学技术等管理方法对公共事务进行良好治理。

应该承认，中国传统社会虽然有丰富的治理经验，但并没有多少“善治”的因子。美籍华人历史学家黄仁宇通过深入研究中国大历史规律发现，中国直到20世纪中叶中国共产党执政之前，国家一直未能实现数目化管理，整个社会还是依赖部落社会遗留的“伦理式管理”——传统中国像一块潜水艇形状的三明治。其上一片狭长的面包是“文职官僚”，其下一片狭长的面包是农民阶层。上下两层的制度性联系并非建立在法律观念或经济纽带之上，而是完全依靠一系列社会价值观念。黄仁宇对中国传统国家的治理体系给予了严厉批评，认为这种组织体系根本不具备机构上的稳定性和实用的灵活性，因此中国传统社会难以跳出改朝换代频繁性与社会规范持久性相悖的怪圈。与此相伴随的，中国传统社会虽然不时出现所谓“盛世”“中兴”之朝，但由于未能注入“善治”的因子，最终都没能将中国社会推向现代化门槛。正如罗斯·特里所言，从一定意义上讲，“国家治理能力落后和国家治理体系原始，这是中国传统社会迟迟未能迈进现代化门槛的根本原因”。

新中国成立70年来，中国共产党领导人民不断探索实践，逐步形成了中国特色社会主义国家制度和法律制度，为中国的发展进步提供了根本保障；党领导人民积极开展国家治理活动，创造了经济持续发展和社会长期稳定的两大奇迹，为新时代推进国家治理代化提供了重要经验。但国家治理领域仍存在一些深层次问题没有解决，存在治理短板和薄弱环节。如在科学治理方面，不经调查研究的“拍脑袋”决策、不区分具体情况的决策执行等情况，时而有之；在民主治理方面，领导代替民众决策、决策不经民主讨论、重大公共活动缺乏民主参与等情况，仍有存在；在依法治理方面，无法可依、有法不依、执法不严、违法不究的情况，还未得到根本改观。一些外国政界和学界人士也对此有所关注，罗斯·特里尔针对中国国家治理体系中的短板提出：“国家治理还要实现现代化转型，只有实现科学治理、民主治理和依法治理，国家治理才能走出中国历史上治乱循环的周期律，迈上持续稳定繁荣之途。”

因此，必须遵循现代国家治理规律，跳出单纯以GDP评价治理效能的窠臼，超越治理效能，将治理效能转化为“善治”。根据“善治”的要求，推进国家治理现代化，无论是制度建设，还是有效治理，归根到底都是为了国家长治久安和人民幸福安康。正如习近平总书记所指出的：“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是关系党和国家事业兴旺发达、国家长治久安、人民幸福安康的重大问题。”这是一个将“国家之治”与“人民之治”结合起来的治理目标，实现了对传统国家治理目标的创造性转换和对现代国家治理目标的创新性发展。

综上所述，可以得出如下结论：中国国家治理现代化中的“制”与“治”关系，是事关国家治理现代化能否成功实现的根本性问题。自古以来，中国在处理“制”“治”关系上既有建树也有偏颇，留下了宝贵的经验和教训。推进国家治理现代化，要求精准把握“制”“治”关系逻辑，既要保持制度优势又要超越制度优势，既要重视治理效能又要超越治理效能，实现制度优势向“善制”的转换、治理效能向“善治”的转换，并且将“善制”与“善治”结合起来，以“善制”推动“善治”，又以“善治”促进“善制”，进而实现“更好的制度”和“更好的治理”的有机联动，从而从根本上保证国家治理现代化目标的成功实现。

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原文见于《东南学术》

2020年第2期