国家治理：国家与社会互动的视角——国家治理与新自由主义

现阶段，“推进国家治理体系和治理能力现代化”已成为中国全面深化改革的重要目标之一。那么，什么是国家治理？国家治理体系与治理能力的影响因素有哪些？如何处理国家治理中政治权力、经济权力与社会权力的关系？这些都是人们普遍关心的问题。包刚升认为，国家治理概念的起源与公司治理有关，其核心是形成官员与公民共同体之间激励相容的合约。陈慧荣认为，应该基于国家与社会互动的视角来理解国家建设，国家要超越和渗透社会，实现理性化、自主性和嵌入性；同时，社会应该通过法治与问责制两种机制实现对国家的制衡。总体上，国家与社会分享权力有助于提高国家治理水平。黄琪轩认为，有效的国家治理，一方面要防止土地及资本集团的经济权力向政治领域渗透，甚至控制政治领域；另一方面要防止政治权力向经济领域渗透，控制和垄断经济资源和机会。良好的国家治理应该在权力之间设置屏障，避免政治权力与经济权力二者相互转化。朱天飚认为，民族国家和资本主义的互动史其实是国家管理模式逐渐转型的历史，从统治者部分接纳社会到全部接纳社会，其间经历了一个从国家统治到国家治理的模式转型。历史地看，新自由主义未必会促进国家治理，相反两者之间存在着明显的张力。

　　“国家治理”是近年来比较流行的词汇，如果将其简单理解成“国家对社会的管理”，似乎与“统治”(rule)就没有太大区别。很显然，统治更偏等级色彩，即自上而下的管理，而治理则更偏平等色彩，即与社会进行协商管理，甚至是服务于社会。这里的“社会”不仅指那些具有资源和高度组织力的特殊利益集团，还指占据社会大部的民众以及代表他们利益的社会组织。民众的广泛和平等的参与构成了国家治理的主要部分。但是，从纵向的统治到横向的治理，国家与社会(特别是民众)的关系经历了一个漫长的演变过程。在这个演变过程中，20世纪80年代崛起的新自由主义(neoliberalism)思潮起到了推波助澜的作用。从直接关系上看，新自由主义主张全面减少政府对经济的干预，使市场运作更加自由，因此在很大程度上限制了政府权力。新自由主义学者们和实践者们更主张政府采取支持、保护和服务自由市场的措施，“治理”的思考也就更加呼之欲出。但如果从国家治理和新自由主义的历史渊源上进行考察，我们就会发现，它们之间的关系要复杂得多，而给我们的启示也远没有今天的概念使用者想象的那么美妙。

　　一、国家统治与资本主义的崛起

　　当前遍布世界的民族国家这种国家形式起源于欧洲战火纷飞的历史。自东罗马帝国全面衰落始，欧洲就一直处于分裂割据和持续的军事竞争状态。公元990年左右，欧洲存在着几千个类似国家的政治实体，到1500年中世纪结束时只剩下了500个，再到1780年还剩100个，到2000年仅剩27个左右。①持续千年的军事竞争就是一个淘汰机制，它将那些不适合军事竞争的国家形式逐渐淘汰，剩下的便是我们今天所熟知的民族国家。

　　民族国家不仅需要武装到牙齿，更需要加强内部统治力，即发展出一个专业化、职业化的官僚系统，将国家组织起来，共同对外。持续的军事压力逐渐形成了国家和社会的持续互动。这种持续的互动主要来源于国家的财政需求。如果只是一两次战争的话，国家“动武”就可以了，即动用其在国内垄断性的暴力工具从社会掠夺财物，以资助战争。但是，持续的军事竞争意味着持续的财政需求，从1000年到1760年的七个世纪里，英国将其70%至90%的国家财富用于军事用途②；与西班牙的“八年战争”“英荷战争”以及“九年战争”耗尽了荷兰整个17世纪90%的财政预算。③如果统治者每逢战争都仅仅依靠抢掠社会的话，其财政来源必将随着对社会生产的破坏而逐渐枯竭。因此，在持续的军事竞争这一淘汰机制下生存下来的国家必然需要培育生产，这使得它们至少要在一定程度上扶植那些掌握生产主导权的有产者——地主贵族和商人。为了获得持续的财政收入，这类国家的统治者甚至需要让渡一部分政治权利给这些有产者，用稳定税率、保障产权、基础设施建设等办法来换取对国家军事实力的经济补给。最早的议会就是有产者和政治统治者讨价还价的场所。

　　国家和社会力量的持续互动就这样形成了：国家支持有产者、推动生产方式的变化、促成原始资本的积累，核心目的就是通过帮助提高生产效率来获取更多的财政收入，以便用于战争；有产者在国家的支持下推动生产发展，增加个人财富的积累，在有力地支持了国家之后会换来国家对自己更大的帮助。虽然同作为有产者的地主贵族和商人并不一定能够和平相处，但持续的财政压力使一些统治者没有放弃一开始处于弱势政治地位的商人，并帮助他们逐渐成为发展资本主义生产方式的先锋。资本主义作为一种迄今为止最具生产效率的生产方式，通过其财富创造和技术进步大大加强了民族国家的军事实力。参与竞争的国家自然纷纷效仿，因此民族国家之间的军事竞争强度也不断提高，这反过来又进一步加强了统治者对国内财政的需求。就是这样的持续互动使军事水平和经济水平互相促进、不断提高。

　　在这个互动中，民众一直处于被统治的地位。与其说这是国家—社会互动，不如说就是统治者和有产者的互动，民众是不在互动的范围内的，因为他们第一没有资源，不会受到统治者的青睐；第二没有组织，无法对抗统治者。资本主义虽然给有产者带来巨大收益和财富、给统治者带来大量税收和更高的科技水平，但它并没有真正帮助民众，它甚至使民众的生活变得更加困苦。这点需要从资本主义和民族国家两个方面来理解。

　　波兰尼对资本主义的生产方式与前资本主义的自给自足生产方式做了重要区分。④他认为后者依附于社会关系而前者破坏社会关系。自给自足的生产一般按家族和血缘关系组织起来，因此生产依附于社会关系，而市场经济的特点是将所有东西都变成商品，包括劳动力。因此这种靠市场竞争获利的生产方式不需要社会关系来维系生产，不但不需要，还通过不断商品化的过程，最终将每个人都推向市场，从而割裂其与社会的关系，所以它会反过来破坏社会关系。在自给自足的生产方式里，社会关系(特别是血缘关系)是民众之间互相救助的重要手段，它像一个纽带将大家连接起来，共同生产和生活，当然，它也很大程度上限制了个人的自由。资本主义通过商品化的过程破坏了这个纽带，在“解放”个人的同时也使这个纽带很难起到互相救助的作用。

　　但是，资本主义生产方式并不提供这种救助。从生产效率的角度看，资本主义生产方式远远超过自给自足生产方式，不过效率的极大提高是建立在竞争机制之上的。竞争必然导致优胜劣汰，而生产效率就是靠优胜劣汰来维持的。再加上资本主义经济的周期性变化，在繁荣时期，“被劣汰”的人也许还可以重新找到工作，但在萧条期(比如从1873年到1896年国际资本主义体系内的第一次经济大危机)，他们就可能被淘汰。一方面，自给自足生产方式下的社会关系已经被破坏殆尽，另一方面国家提供的福利体系在资本主义发展之初还没有建立。因此，虽然一般民众在自给自足生产方式下的生活也许并不美好，但这类缺少社会和国家救助的资本主义经济给他们带来了更大的不安定。

　　如前所述，资本主义生产方式是在与民族国家的互动中崛起、发展和扩散的。民族国家的政治统治者利用这种高效率的生产方式积累战争资源，欧洲持续的军事竞争也意味着民族国家对这种生产方式的持续支持，而资本拥有者也在这种支持中逐渐形成强大的社会力量，使资本主义在欧洲扎根并向世界各地扩展。民族国家的政治统治者为了自己的生存选择了资本主义这个高效的战争工具，但一旦它被推广，原有的社会秩序就会产生极大改变。由于统治者们长期忙于军事竞争，也由于自给自足生产方式下民众依靠社会关系互相救助，统治者既没有帮助民众的传统也没有这样做的资源。不但如此，出于对自身政治军事利益的考虑，民族国家不仅尽力支持资本主义系统的确立，而且还成为资本主义系统性危机爆发的直接祸首，这点主要反映在民族国家和国际货币体系的互动上。

　　国际市场的稳定和发展需要一个稳定的国际货币体系。19世纪的货币体系是金本位的固定汇率制，它要求参与国际市场的国家都要通过调节本国货币量来实现汇率稳定。对于一个国家而言，如果在一段时间内，其出口大于进口，也就是意味着黄金积累增加，那国家就需要发行相应数量的货币以保持其与黄金量的固定比率，从而维护稳定的汇率。货币量提高意味着通货膨胀，商品价格升高，出口变贵而进口变得相对便宜，因此出口大于进口的情况就会逐渐逆转，于是黄金外流，外贸回到平衡点。从上述过程看，国家需要经常通过增减货币量来维护国际市场的正常运作。但是，民族国家出于军事竞争的考虑，往往更喜欢黄金内流而不是外流，因为前者直接积累国家财富，而后者是直接损失。黄金内流时，民族国家不急于通过通货膨胀消解不平衡，而黄金外流时，它们却纷纷通过通货紧缩来逆转进口大于出口的情况。于是，国际资本主义体系内就出现了一个普遍通货紧缩的趋势。⑤通货紧缩意味着投资减少、工厂倒闭、经济不景气，经济危机也会随之而来。

　　上述讨论从资本主义和民族国家两个方面展示了国家和民众的关系。可以想见，随着资本主义在欧洲的全面展开，国家与民众的矛盾也全面展开。波兰尼认为，市场对社会的全面入侵必然引发社会的反弹，也就是说这个商品化的过程必然遭到社会关系的强烈对抗。⑥自19世纪70年代至20世纪40年代，国际资本主义体系经历了两次经济大危机，其对民众的伤害巨大，反对和反思资本主义的各种意识形态纷纷崛起，并形成坚强的社会力量。两次世界大战与欧洲国家政体的转化就是社会激烈反弹的结果。在这个过程里，民族国家第一次遇到了巨大的统治危机，统治者不得不开始认真思考如何管理资本主义的问题。

　　二、国家治理与自由主义的演变

　　如何管理资本主义的问题首先是思想层面的问题。以宣扬个人理性、个人自由为核心的自由主义意识形态一直是资本主义崛起和发展的重要思想支柱。有学者将19世纪的自由主义思潮称作“古典自由主义”(classical liberalism)，将第二次世界大战以后的自由主义思潮称作“现代自由主义”(modem liberalism)。⑦前者强调对个人自由和自由市场的绝对保障，后者则强调保障自由的同时兼顾平等。应该说，19世纪至20世纪之交的政治和社会剧变促成了这一思想上的转型。19世纪后期开始的社会对资本主义的全面反弹在思想层面反映为从左至右的各种意识形态对古典自由主义的挑战。围绕着这些意识形态不仅形成了坚强的社会力量，还形成了挑战自由主义政治体制的多种政治体制。在多重挑战下，自由主义对社会平等变得更加敏感，对国家干预变得更能接受。前者推动了福利国家的全面发展，后者则使凯恩斯的国家宏观干预理念得以推广。

　　从古典自由主义到现代自由主义，西方国家的统治者对资本主义的思考产生了重要变化。世纪之交的灾难使这些统治者不得不在维护资本主义的同时认真考虑如何缓解其对社会的巨大侵害。福利制度的全面建立使民族国家正式成为救助民众的核心机构。强调国家需要对经济宏观进行干预的凯恩斯主义则以达成完全就业为目的。与此同时，基于普选权的民主制度得以确立和推广，这为民众对国家的不满提供了一个相对和平的表达渠道。西方国家对19世纪政治经济制度的全面反思不仅停留在国内层面，也扩展至它们之前的政治经济关系上。

　　有学者用“嵌入性自由主义”(embedded liberalism)这个概念描述第二次世界大战后西方的国际政治经济制度。⑧它的直意是将“自由主义”“嵌入”到各国的实际情况中去。自由主义就是前面讲过的从个人自由到自由市场的理念，从国际层面看就是那些认同和推动国际自由市场和自由贸易的理念。嵌入性自由主义就意味着将推动国际自由市场的理念与国内的具体情况相结合，也就是用国内因素限制国际自由市场。第二次世界大战后对西方国际政治经济体制的具体安排被称作“布雷顿森林体制”。它的核心原则就是自由贸易与多边主义，前者体现自由主义原则，后者则要求这一原则的实现必须以参与国的协商为基础。在协商的过程中，各国的实际情况就会得到认真考虑。第二次世界大战后建立国际货币基金组织和世界银行的初衷也是为了缓解各国因进出口差额而出现的通胀或紧缩的压力。因此，嵌入性自由主义其实就是一个市场与社会相妥协的原则，即不能由国内社会来承担国际自由市场运作的代价。

　　可以说，从布雷顿森林体制到福利制度、凯恩斯主义和民主制度，西方的民族国家修正了19世纪的资本主义和自由主义。从另一个角度看，这也是世纪之交社会对市场入侵全面反弹的制度化结果。因为有世纪之交的剧变及其遗留的政治、社会力量(特别是左派力量)，民族国家的统治者不得不与社会力量相妥协(这次不只是与有产者的互动)。正是这种妥协奠定了国家管理理念从国家统治到国家治理的重要转变。国家和社会、统治者和民众不再是统治和被统治的等级关系，取而代之的是一个多方参与和协商的平等关系。这里希望说明的是，国家治理这样的概念不是空穴来风，它是以上述政治经济的历史互动为背景的。

　　从这个角度来看，新自由主义也许并不能和国家治理相辅相成。新自由主义也崛起于一个政经互动的历史环境。第二次世界大战以后在西方形成的政治经济制度在很大程度上保护了社会，同时也必然影响到自由市场的运作。资本主义生产方式之所以能够创造出辉煌的物质成就，主要源于其优胜劣汰的竞争机制。无论是多边主义还是凯恩斯主义，无论是福利保障还是完全就业，这些理念和目标都不同程度地限制了优胜劣汰机制，那么也就自然不能使资本主义生产方式释放出最大效能，而资本主义生产的问题一定会影响到分配，即福利制度。因此，反思福利国家和支持自由市场的社会力量不断聚集，终于在20世纪70年代末和80年代初开始在英美上台执政，并进而推动一系列的政治经济变化，包括削减福利制度以及推动全球化等。这一变化当然也伴随着意识形态的变化，这就是倡导自由市场、反对政府干预的新自由主义思潮出现的主要背景。

　　从上节的历史概述来看，新自由主义其实并不“新”，它是古典自由主义的回潮。如果用波兰尼的语言，它代表了市场对社会的再次入侵，因此可能再次将社会放到国家的对立面上，从而破坏国家治理的管理模式。但是，这次市场入侵的环境与上次大不相同。上次入侵是在民族国家的坚决支持下进行的，有组织的反对力量几乎只来自传统势力。今天，民族国家的统治者再也无法忽视民众的呼声，而以劳工为基础的左派反对力量也已经日渐强大。也就是说，国家再也不能无所顾忌地对社会进行统治，国家治理意味着国家必须持续地与社会进行互动，以达成其管理之目的。新自由主义的推行恐怕也要通过这样一个互动的模式来进行，它虽然有社会的支持力量，但也要面对社会的反对力量，因此新自由主义的推行一定是一个艰难和长期的工作，甚至是一个不可完成的任务。

　　三、总结与启示

　　民族国家和资本主义的互动史其实就是一个国家管理模式逐渐转型的历史。从统治者部分接纳社会到全部接纳社会，其间经历了一个从国家统治到国家治理的模式转型。统治者对社会的管理需要盟友的支持，而财富拥有者往往成为前者的首选。虽然从联合土地拥有者到联合资本拥有者在一定程度上扩展了统治者与社会的联系，但这并没有直接改变他们管理社会的基本模式，即国家对民众的统治。但是，这个模式被资本拥有者赖以生存的资本主义生产方式的国际化所彻底打破。只是这个过程并不是一个社会繁荣、人民康乐的过程，而是一个从灾难到反思的过程。资本主义在将民众从封建的牢笼中解放出来的同时也破坏了他们互相支持的社会关系，从而引发了巨大的政治经济灾难。国家管理模式的转型就是在对如何控制资本主义的反思中完成了它的根本变化，即将民众的参与作为国家管理的核心部分，也即形成国家治理模式。

　　从这个角度看，新自由主义可能是一个危险的回潮。在很多人都将“深化改革”等同于“全球化和自由市场化”的今天，我们尤其需要从历史的视角认真思考如何利用自由市场，如何推动国家治理，并认识到国家治理和新自由主义的张力所在。也许两者都作为当前国际流行的概念，正好反映出“市场入侵和社会反弹”的新角力。

文章来源：《学术月刊》(沪)2014年第20147期