印尼电力低碳转型政策分析及对中国-东盟能源合作的启示

杨木易 欧洲能源环境智库EMBER亚洲电力政策高级研究员

尊敬的各位老师、领导，还有朋友：

大家下午好，今天我想给大家分享一下我们最近对印尼电力低碳转型政策的一些分析工作，并基于这个分析谈一下我们对中国与东盟能源合作的一些启示。我的分享仅是一家之言和一己之见，希望可以起到一个抛砖引玉的作用，引发大家的一点思考。

我今天分享的主要内容分为两个部分，第一个部分是关于印尼电力低碳转型，主要关注三个方面：转型的进展、面临的主要挑战和一些政策的分析；在这个基础上，我想和大家分享一下我们对中国-东盟能源合作的一些建议。

印尼是东盟最主要的一个碳排放国家，最近也开始了电力转型的一些进展，但是它的进展现在还只停留在一些结构调整层面，而且这个结构调整也仅仅是刚刚开始初始化。从电源结构来看的话，它的煤电占比增长在过去的一两年有开始放缓的趋势，但是它的发电总量依旧保持一个快速增长态势，所以说它的结构调整还是处于一个初级化的阶段，还没有真正开始。

它转型面临的主要挑战是什么呢？我们做了一些梳理，主要分成三个层面。第一个层面是在绿色项目层：首先，如果要改变它现在“一煤独大”的局面，需要大量的投资，但是如果吸引投资的量可能比我们想的很多，估计的还要大。其次，考虑到印尼国家地形很复杂，自然灾害又很多，所以导致在很多地方一些必要的绿色的项目和基础设施的投资建设很困难。最后，印尼本地它吸引投资的投资环境也有一些问题，包括它的一些光伏项目的审批很困难，征地上也有很大的不确定性，对一些绿电项目也有很苛刻的本地化要求，对绿电的一些扶持的电价也有一些电价扭曲的情况，更多的是和煤电挂钩，导致绿电的电价并不很有吸引力。

不光是在项目层面，印尼的电力低碳转型在系统层面也面临着很多问题。其中一个最主要的问题就是它从2016年开始，他推了一个35吉瓦产能扩张计划，但产能扩张计划它基于的是一个很乐观的电力需求的增长，当时我记得它的规划里考虑的是6%以上的年增长率，但可际上可能连5%都不到，所以导致了它现在的电力市场是电力“供过于求”，这就意味着它对新绿电的需求空间是很小的。此外印尼由于对电力可负担性的一些考虑，对电价是有补贴的，它的国有电力公司PLN是补贴的一个主要的途径，但是造成了国有电力公司PLN财政上有一些困难，它很难对电网进行一些必要的升级和换代，但我们知道一个强的电网是更好地管理分散的绿电，来保证电力供应的安全和稳定一个必要条件，这也就造成了它系统层面调整的一个困难。另外，PLN是印尼一个主要的电力公司，它不光发电，而且还送电、售电，PLN同时还会和所有的这些独立的绿电的发电企业签订长期的售电协议，所以这里面就有一个PLN的定位不清晰的问题，我们很难判断PLN究竟是裁判还是选手，特别是很多绿电的企业或者投资者会考虑我们的投资会不会影响PLN的煤电产业，如果会影响的话，PLN会不会在和我们的合同谈判中设立一些不合理的条件，为绿电投资又创造了很大的不确定性。最后，印尼电力治理模式是很复杂的，它不光在中央层面也有一系列的部门，负责方方面面的电力行业的规划，电市场的运行调度等等，州政府和地方政府也有在电力治理方面的一些权责，导致它出现了一种多头治理的情况，它的权责交叉定义也不清，所以重大的决策整合协调很困难。

在社会经济层面，印尼的电力转型也面临着一些问题。印尼的煤电占比是比较大的，而它几乎绝大部分用于发电的煤炭都是本地采购的，如果它退了煤电，对矿区的经济和社会发展也会造成相当大的影响。这并不仅仅是几个矿工的问题，它几个矿区的经济和社会是深深依赖于煤炭采矿相关的这些产业的，如果煤电退了，它矿区经济发展的引擎也就没有了。如何推动它的矿区经济的多元化发展，为矿区经济和社会发展找到新的引擎，是它面临着一个特别大的挑战。此外，另外一个社会层面的广泛的担忧，如果低碳转型了，过于依赖绿色绿电了，包括光伏、水电、地热等等，那么能源安全不会受到影响，它其中一个考量是会不会从一个主要的能源生产国变成了一个光伏组件的进口国？因为印尼本地的光伏组件的装备制造业是很小的，它很有可能会大量进口光伏组件，如果它有一个很宏伟的光伏发展目标的话，另外一个考量就是靠天吃饭的绿电的波动性，会造成供电的安全和稳定性有问题。特别是考虑到PLN的财政经常很困难，很难对电网进行一些必要的升级和换代，而且印尼又是一个岛国，它的电网的互联互通性是相对比较差的。

电力低碳型转型，不光是在印尼，在所有国家都是这样，它是一个复杂的系统性变革，它不仅仅需要在项目层面，为清洁替代能源发展扫除各种各样的障碍，创造一个好的环境，推动电源结构的调整和相关基础设施的建设。更重要的是在电力系统层面，在包括电价的价格机制、监管环境、治理模式等方方面面作出调整，为清洁替代能源融入系统创作，围绕新能源构建一个新的电力系统创造条件。此外还要处理好社会经济层面对转型的各种关切和由于转型所带来的一些对社会和经济造成的一些不必要冲击。因此转型的成败很大程度上取决于我们现有的政策是否可以起到协调引领作用，它推动解决制约转型方方面面的问题，打破转型“木桶效应”，但是现在的问题就是印尼现有的电力政策是不是可以起到这么一个作用？

我现在想和大家分享一下我们对印尼电力政策历史演化的一些观察。它的电力政策历史演化的主要分成三个主要阶段：它第一个阶段是大概从上世纪70年代到80年代初，当时政策的主要关注点是推动从水电向油气发电转型，主要背景是它的电力需求增长得很快，长时间保持两位数的电力需求增长，由于它的工业化发展得很快，城镇化速度也很快，包括它的乡村电气化的程度推的也很高。在这个基础上，为了满足不断增长的电力需求，支撑国民经济发展，印尼就要开始把政策的关注点放到了产能扩张上，产能扩张的首要目标就放到了油气，特别是油，因为本地开采了大量的石油，它是一个主要的石油出产国，石油相对价格也便宜，它对本地的油气发电有补贴的，所以当时的主要电力政策是推动由水电向油气转型。这个政策关注点到了80年代中后期开始发生了变化，主要原因是油气出口开始萎缩了，为了保证油气出口收入，开始考虑在电力行业中减少对油气发电的依赖。这个时候它推动的是向以煤电为主的多元化转型，特别是煤电。在上个世纪80年代初，印尼本地的煤炭开采业发展是很快的，本地的煤炭的储量也很大，价格也便宜，所以它电力供应多元化的转型的主要关注点实际上就是煤电，还有一部分是水电和地热，但是占比很小。所以从上世纪80年代开始，它的煤电的占比增长是相当快的。到了20世纪初，由于印尼也经历一段时间缺电，为了保证解决缺电问题，为国民经济增长提供支撑，它就提出了几个宏伟的快速的产能扩张计划，其中现在我们看到的从2016年开始，35吉瓦的计划实际上分为两期，第一期是在2004、2005年左右推出的第一期，当时几乎所有的产能全都是煤电，到了2014年的时候，行政政策开始有一些向绿电倾斜，开始推动低碳转型，但是它转型只是属于一个初初始化、很初级的阶段，虽然政策重点开始渐渐向绿电，尤其是光伏、本地的地热、水电等开始倾斜了，但是这个幅度是很小的。特别是2016年之后，35吉瓦产能扩张计划实际上大部分还是没变，绿电只是作为煤电的一个补充，而不是主要的一个替代者。

几点观察，这也是我们自己的一个观察。印尼就像很多发展中国家一样，它过去的电力政策，核心的考量是保证电力供应的安全和可负担性，为国民经济发展提供支撑，这个是印尼电力政策的主要考量。根据这一考量，煤炭由于在本地供应很充足，储量也很大，价格也便宜，所以煤炭逐渐成为了印尼电力供应的主力，而可再生能源仅被认为是煤电的“补充”，而不是“替代”。根据这一政策指导下，印尼近年来虽然引入了一系列鼓励可再生能源发电的政策，但是这些政策都很散，并不成体系，仅仅推动了一部分项目落地，最大的政策问题是还缺乏顶层设计，没有一个能推动系统性变革的政策框架，在系统层面上总揽全局，能破除木桶效应，然后协调解决制约转型方方面面的问题。后来很多人对印尼研究也比较多，对印尼电力转型面临的困境或者阻碍因素的讨论的也比较多，但是我们觉得它最大的挑战是缺乏一个从最高层面的政策指导框架来指导电力行业的系统性变革。因为解决方方面面的问题需要政策的，而政策是需要协调的。我们需要一个总领全局的框架，才能更好协调它方方面面的政策行动。

对中国和东盟能源的几点启示，我们更多的是抛砖引玉供大家思考。中国东盟可以考虑通过进一步夯实我们在政策领域的合作，而并不仅仅局限于过去一些可能更多的是关注于项目或者是投资，然后分享中国在推动系统性变革方面顶层设计的经验和教育。我们考虑到有两点，一个是中国的经验对西方经验是一个重要的补充，它对包括印尼在内东盟国家推动电力低碳转型提供了一种“东方选择”。为什么？因为中国与东盟国家在社会文化等一些深层次的因素上有很多的相似性，这使中国的经验对东盟更有借鉴意义。举一个简单的例子，西方的经验很多更多的是强调用市场手段来驱动转型，但是东盟国家我们知道他们在能源或者电力治理中更多的是依赖规划，而且所以如何使政府规划和市场更好的相结合起来，推动能源电力转型，可能是东盟国家更迫切关注的一个问题，而在这一方面中国有很多有益的经验可以和东盟国家分享。而且这个经验更重要的一点就是，市场可能更多的是推动一种渐进式的变革，但是我们现在需要的如果要是要在本世纪中叶实现碳中和、实现巴黎协定的温控目标，我们需要的是一个跨越式的变革。在未来的二三十年中，电力行业要发生一场天翻覆地的变化，如何推动一个这么大规模的变化，不是仅仅依赖市场就足够，如果不是的话，是不是政府和规划院在中间起到一个引领的作用，而如何找到政府和市场之间平衡点，可能是中国能和东盟国家分享一个很重要的经验。

后面是我们提出了几点具体合作的领域，其中一个领域就是煤电转型，东盟国家包括印尼也好，马来西亚、菲律宾、越南等等，实际上这些煤电在未来转型的过程中是不是直接关停，还是说我们可以把煤电先让其转型，从主力电源开始转到一个支撑的电源的作用，在农业电力转型过程中起到一个承上启下的桥梁作用。特别考虑到我们未来的能源电力转型，更多的是依赖光伏水电，而这些电力更多是靠天吃饭，有不稳定性和不确定性的问题。它们如果出现长周期的波动，像今年中国四川出现了一个季节性的波动，持续了几周，现在没有任何储能技术是可以提供灵活性能解决长周期波动的，这是我们考虑的一个问题。中国推动煤电转型的经验，从主力电源向支撑型电源转型，更多的是提供一个备载或者一个支撑型服务，为新能源的发展保驾护航，这些经验对东盟来说也是很重要的。此外的话，把电力转型比作一个硬币，煤电转型是一面，硬币的另外一面是新能源的发展，印尼也好，马来西亚也好，他们一个主要的关切就是我们能不能发展我们自己的新能源产业，在这个领域是不是中国和东盟也能开展良好的合作，比如说帮助东盟建设新能源装备制造基地，推动本地的资源回收再利用，包括光伏、风电这些；如果到了它生命周期的末端了，我们可以把资源进行回收，因为里面包含了很多稀有的金属和元素。这可能有人会说，我们为什么要把产业转移到东盟去发展，但是我就跟大家分享一下，因为未来如果全球都要推动电力转型的话，对新绿色技术的需求量是特别大的。现在问题是中国能不能无限制地扩张自己的产能，来满足全球对绿色技术的需求，因为我知道很多绿色技术，它里面所用的原料或者一些基础性的元素都是高碳和高耗能的。如果我们大幅扩张自己的产能，来满足全球对绿色技术的需求的话，实际上会对我们实现双碳目标也会造成一定的困难。所以如果我们不能满足全世界的需求的话，是不是可以利用东盟本地的一些资源、资金、人力，在东盟建立一些新能源装备制造和资源回收的一些产业基地，帮助既满足了东盟本地对新能源技术的需求，同时也可以辐射全球。

第三个领域我们考虑的是矿区经济的转型与下岗职工的安置，因为中国同样面临着这样的问题，都有很大的煤炭生产的这些产业，如何处理好煤炭依赖型的这些区域的经济多元化转型和下岗职工的再安置的问题，这个方面可能也有很多经验可以和东盟进行分享，特别是考虑到西方的经验，对发展中的东盟可能并不适用，因为在西方国家包括英国也好，他们的经验是他们的社会的韧性很强，如果煤炭产业停工了，我们至少有一些社会的保障福利至少能维持一个还不错的生活。但是在很多发展中国家，那就是今天我如果不上工不去开工的话，明天我吃什么的问题，我们社会的韧性，发展中国家的社会韧性往往没有发达国家那么强，所以我们的经验，我们在推动矿区经济转型的时候，不能把发达国家的经验直接拿来用。最后一点我考虑可能是在转型治理方面，因为我们在处理的是一个系统性的大变革，这个变革很复杂，我们很难在推动转型的一开始，就对我们面临的政策问题有一个清晰完整的认识，所以我们很难得到完美的解决方案。同时我们在转型推动的过程中，我们解决问题的新方法和新思路也会出现，所以我们更多的是推动。因为复杂的政策问题的治理，可能更多的是一个反身治理，就是通过实践中学习的方式来治理，中国在这方面有很多的经验值得东盟学习，同时东盟在推动转型的过程中，可能也有一些经验和教训可以和我们分享，所以在这个领域我们考虑也是有很多的地方可以在东盟和中国间开展合作的。

谢谢大家。以上就是我的一些分享，欢迎大家提出宝贵的意见，帮助我们进一步提高对东盟和中国能源合作的一些分析和看法。