拜登政府国家安全战略及其对亚太地区的影响

冯传禄

华中科技大学国家治理研究院研究员

各位尊敬的网上和线下的嘉宾，各位现场老师同学，大家下午好。今天我的演讲题目其实跟刚才刘鹏老师的以及前面许庆琦理事长的发言有所交集，关注的是拜登政府最近发布《国家安全战略》。很高兴在华中智库提供的平台、在这个时间点同大家一起来对这个战略报告的战略内涵做一个分析和交流，并探讨它对亚太地区，当然也包括中国和东盟国家，可能会带来什么样的影响。

一、拟讨论的问题

10月12日，美国拜登政府发布了新版的《国家安全战略》报告。对这个报告，我们首先要关注它的基本内涵以及关注它的战略影响，当然如果时间允许，我们还可以进行更深层次的一些分析，比如对它本身所蕴含一些战略上的弱点以及我们如何针对这些战略弱点来进行一些我们应对方面的思考；若是受到时间限制的话，此类问题，还可以线下和老师同学进一步交流。

美国的《国家安全战略》报告，对于每一任的总统来说，它是一项常规性的操作，也是一个法定的职责。制定和发布《国家安全战略》报告，作为历任美国总统的一项的法定职责和常规操作，源于1986 年美国《 戈德华特—尼克尔斯国防部改组法》的规定。对美国而言，不同时期、不同领导人的《国家安全战略》，代表了美国在不同阶段、不同战略环境下维持美国霸权地位的战略路线图；对外界而言，每一任美国总统发布《国家安全战略》报告，则构成了一个有助于把握特定时期美国内外政策走向的观察窗口。这一点是我们首先应该要明确的。事实上，正因如此，所以我们才有必要来对拜登政府这份安全报告的内容、内涵、特点及影响等问题做出解读。

二、讨论上述问题的几个背景

在具体解读拜登政府这份安全报告之前，我们先了解一下问题的几个基本背景。第一，从大的环境来说，全球地缘政治博弈加剧，百年未有之大变局并非虚言；而亚洲或者说亚太地区的安全格局以及区域经济态势，同样已经呈现出日益复杂化的演进趋势。第二，从美国来看，当前美国通过俄乌战争、代理人战争已经搞乱了欧洲，现在它的一个战略部署是急于在亚太地区落子布局，来塑造一种有利的战略态势，意在遏制中国。第三，就中国而言，我个人一个判断是我觉得我们中国当前的外交工作和军事战略的部署的重心，有所倾向性地指向亚太地区的方向，而这有充分的必要性和合理性。第四，从中国和东盟关系来看，在二十大胜利召开的背景下，中国外交将开启新征程，中国和东盟的关系将开启一个新篇章，所以我们今天这个会议的主题也就是叫做新时期中国东盟命运共同体的建构。在26号也就是前几天，我们的外长王毅先生在会见东盟国家的使节时强调，中国将继续视周边外交为对外关系首要，把东盟放在优先位置。把东盟放在优先位置，这是一个很重要的表述。第五，近期东盟国家将主办二十国集团峰会、亚太经合组织领导人非正式会议、东亚合作领导人系列会议三场重要多边会议，全球治理迎来“亚洲时刻”；中方愿同东盟共同努力，为地区和全球治理作出亚洲贡献，彰显亚洲力量。在上述五点的背景下面，我们这个会议有自身的重要意义。研讨美国因素及其对中国构建与东盟的全面战略合作伙伴关系、建构命运共同体的影响，是非常必要的。

三、各方对拜登政府国家安全战略的反应

12日该份姗姗来迟的报告一经发布，迅速吸引了全球范围内的广泛关注，但各方对其反应各异、褒贬不一。媒体方面，比如美国《外交政策》网站12日的刊文称该报告“大致描绘了一幅美国如何在俄罗斯构成的短期威胁和中国带来的长期威胁之间行进的路线图”；但是，俄罗斯塔斯社13日的评论对之以“惊人的精神分裂”来形容。中国《环球时报》13日社评认为“美国的新国安报告，缺乏新意却充满恶意”；然而印度不少媒体却为之“欢欣鼓舞”——因为该报告在强调印度是世界上最大的民主国家和美国主要国防伙伴的同时，还将中国界定为“优先考虑的、唯一的全球竞争对手和“威权主义国家”，而这让印度从中看到了战略投机的空间。智库学者方面，在很多中国学者、智库人士看来，由于该报告将中国锁定为“唯一拥有意图也具有能力重塑国际秩序的竞争对手”并认为“应对中国挑战是当下及未来美国最重要的战略优先事项”、“未来十年是中美竞争决定性的十年”，所以大都认为可以将这份文件视为美国拜登政府对华战略竞争的“剧本”。但是，美智库史汀生中心高级研究员艾玛·阿什福德、美国前助理国务卿拉塞尔等人均指出该报告中有自相矛盾之处，还有分析认为该报告像是由民主党内两个不同阵营所撰写，存在内在分歧。

四、拜登政府《国家安全战略》报告文本

该报告包括前言及正文5个部分：（一）下一阶段的竞争、（二）增强美国实力、（三）全球优先事项、（四）各个区域战略、（五）结论；全文长达48页，共22407字。

总的而言，在这份48页的国家安全战略报告中，美国固守冷战思维和零和博弈等陈旧观念，渲染地缘冲突、大国竞争，而其维护美国霸权的战略思维和战略布局也已经显露出来。其战略内涵可以从以下3方面来把握。该《国家安全战略》报告既是拜登政府为维护美国霸权地位的全局性规划、内外政策的顶层设计，也是美国向盟友和对手发出的战略信号，还是美国对自身实力、国际贡献的自我颂扬。

其一，报告清晰阐释了拜登政府关于美国的战略威胁判断、战略利益诉求以及外交、防务及国内治理等方面的战略认知、国家立场、战略布局乃至一些具体领域的博弈举措。

其二，该报告明确提出要在所谓“决定性的十年”里“竞胜中国”和“约束俄罗斯”，同时又充斥着对北约、“奥库斯”等军事联盟“成果”的吹嘘，详细罗列着联合盟友对他国展开地缘政治竞争的步骤，提出“打造创造性的新方式，与合作伙伴围绕共同关心的问题开展共同事业”。

其三，该报告极力渲染了一种观点，即美国是应对“全球威胁”的“负责任”的领导者，美国领导力是维护全球秩序、捍卫世界各地的民主、遏制威权主义崛起及改善全球治理的关键。

这里我想特别强调一点，关于这份报告它是美国向对手和盟友所释放的战略信号，理解的时候，我们可能不仅仅是要关注字面上的一些意思，还有一些东西它当然不会在公开的战略报告中间说出来，所以这些东西尤其是我们值得研究的。同时，但凡一份公开发表的一个战略报告，它可能有两层用意，一个是要向你传达什么，他想让你知道什么。另外，在字面意思背后，它也可能有一些战略误导，如果说我们是从研究国家战略的一个视角去看，也就不能仅仅只是停留在文本本身，还要关注它背后的战略内涵。

第二，这份战略报告最为核心的一些特征在什么地方？我觉得其中有值得我们重视的“四大聚焦”。

与特朗普时期的国家安全战略相比，拜登政府国家安全战略更加聚焦并有不少新提法，具体表现为如下4个方面。

1.聚焦于美国在“决定性十年”里“大国竞争”与“跨国挑战”，但尤其突出“大国竞争”带来的挑战。报告开宗明义地做出了“后冷战时代已经彻底终结”的判断，并认为美国在接下来“决定性十年”，面临两个基本战略挑战。一是塑造未来国际秩的“大国竞争”，二是影响全球的“跨国挑战”，包括气候变化、粮食安全、传染病、恐怖主义、能源转型、通货膨胀等问题。报告称“将优先考虑保持对中国的持久竞争优势，同时约束仍然非常危险的俄罗斯”。从中可以看出，美国真正关心的是大国博弈，而非全球性问题的治理。

2.聚焦于俄、中所构成的短期威胁和长期挑战，但是尤其突出中国挑战。在该长达48页报告中提及了全球诸多国家及地区，但是只有俄罗斯和中国这被单列章节来论述；报告评估认为两者分别构成短期威胁与长期挑战。尤其强调中国基于技术优势施展所谓“威权主义模式”、利用单项市场手段和他国对华产业链依赖进行“经济胁迫”、通过强化军事力量尤其是核武库挑战美国和威慑亚太地区国家，打造国家战略伙伴网络来分化、“侵蚀”美国的战略同盟体系。

3.聚焦于加大投入强化美国力量、维持比较优势、优化博弈手段。一是报告强调通过系统性战略规划来维持美国的持久竞争优势。提出通过加强美国的工业能力、投资于民、加强民主来增强国家经济基础、强化国家自我修复能力、提高国家信誉；提出要加快实施美国的“现代产业战略”，通过“战略性公共投资”等方式扩大针对中国的经济和技术优势；强调通过更高水平的军事现代化和加大国防投入来维持美国军事上的绝对优势。二是报告延续了特朗普政府对华政策方面的政治抹黑、贸易战等基调，但已经更加着重突出中美科技之争、经济权力之争，提出美国要加紧重塑全球化，改造国际机制，在技术、网络安全、贸易等领域确立美国主导的新规则。三是“与合作伙伴和盟友合作”成为报告中反复提及的重要事项，也体现出充分调动盟友和战略伙伴的支持，而不是选择单边行动，已经成为美国在霸权衰落背景下的战略选择。四是该报告反映了美国在台湾问题上对华“安抚与警告并用”的博弈策略，即一方面表态不支持“台独”，另一方面声称将维持美国抵御“任何对台诉诸武力或进行胁迫”的能力。五是该报告表示美国“深切地尊重中国人民的成就、历史和文化”，强调中美在政府和制度层面存在深刻分歧，但是两国民众之间的友好依然存在——体现出美国有着推动中国人民与中国共产党的领导对立起来的图谋。事实上，报告优化了此前美国国务卿布林肯提出的“投资、结盟和竞争”博弈思路，同时还提出了一些新内容，并在如上5个方面体现出来。

4.聚焦于全球重点地区和关键领域进行布局。报告重新评估了美国的战略优先事项和全球力量布置态势，提出要以“更具创新性、更深层次的合作方式”联系欧洲以及印太地区的盟友，增进欧洲和印太两个区域的联动，打造更具行动力的盟友及战略伙伴体系。报告针对中国国际影响力已经在中东、非洲、拉美拓展壮大态势，提出要在中东、非洲、拉美等地区灵活施策，努力构建“包容性的阵营”。可见，拜登政府谋划打造北约的“全球化阵营”，并进一步在全球范围内阻碍中国影响力扩散和削弱中国战略伙伴关系。

五、拜登政府国家安全战略对亚太地区的影响及东盟国家应有的战略立场

简单介绍了该报告的文本内容和它的战略内涵之后，我们来谈一谈美国国家安全战略对亚太地区的影响。其对中国的影响可能大家谈的比较多，那么它对整个亚太地区的一个影响在地区层面会有什么影响呢？

第一，在谈具体影响之前，我们首先明确一件事情，就是这份《国家安全战略》报告，它是以国家安全为名的，但是其实它的基调是维护美国的全球霸权，它着眼的并不是真正的安全问题或全球治理问题，但却将国家安全概念进行了泛化。就我个人的理解来说，基于地理位置和它的综合实力，世界上如果说哪一个国家本土最不受威胁，一定是美国。但是在这个报告中间，美国政府每一章每一节都在说美国面临着威胁，强调政治方面、经济方面有威胁，强调民生方面、价值观方面都受到中国带来的冲击。那么这是一件什么事情，是一种什么样的套路？这其实就是国家安全概念的泛化，把什么东西都往国家安全里面套，把一些经济议题、科技发展也都政治化安全化了；其背后的目的就为了维护美国霸权。当然，美国之所以泛化国家安全概念，也清晰地揭示出美国当前的霸权其实处于衰落进程之中，甚至是不可逆转的。如果说我们思考应对策略的时候，这一点我们要心里有数；美国霸权难以为继的状况，也是我们保持战略定力、和平崛起的信心所在的一个考虑因素。

第二个方面我们来看一下拜登政府安全报告在时间序列上的一个意义，我觉得它可能是在后冷战时代里面美国对外政策最广泛、最深远的一次调整；这份报告出台，说明这个国家大战略调整已经完成，意味着在未来10年它的战略视野和战略思维是针对未来10年。所谓“将与他的盟友和伙伴一道，追求一个自由开放繁荣和安全的全球秩序”，这实际上就是说要诉诸力量改变全球的地缘政治环境或者说战略环境，这跟针对中国的博弈策略是有关的。此前拜登政府的“印太战略”报告指出，美国想改变的不是中国本身，而是是中国的战略环境。并不是说他不想改变中国，是它改变不了，但是它可以转而改变中国周边的环境。

第三，那么拜登政府推进它国家安全战略，对印太对区的这些国家会产生什么影响？在我看来，美国的安全战略它会对亚太乃至全球各个不同的国家形成不同的战略牵引。美国针对全球不同的国家，有不同的战略定位，然后有一些不同的政策策略，比如说对日本、对韩国、对印度、对东盟它既宣扬共同的民主观，强调共同的安全威胁等，又有分别的针对性的一些拉拢或争取的策略。那么就中国来说，美国最终的一个目标就是要向中国陷入衰退。为什么这样说？因为现在美国根本不是在跟中国谈判什么问题，或者跟中国在讨论和增进战略互信，它所需要的就是中国现在必须退回到20年前的那种虚弱状态，不对其构成威胁。在美国看来，最有安全保障的不是说你告诉他你没有意图挑战美国霸权，而是说美国要确保中国没有能力挑战他的霸权。对于一个霸权国家来说，只有你的能力很弱，他才会感到放心，而不是说你告诉他我不会挑战你的霸权，或者说我愿意合作共赢，不寻求改变体系权力结构。

第四，美国维护其霸权打压中国的手段、途径及其成本承担。我们可以清晰的体会到它的战略目标就是要中国陷入衰落，但是如何才能让中国现在怎么陷入衰退，这个战略路径是什么样子的呢？我们知道过去美国是想通过“糖衣炮弹”来搞“颜色革命”，就像它针对苏联的那一套做法，让对手从内部瓦解，改变你的社会制度，形成对美国政治认同；但是现在美国发现这一套在中国身上是没有用的，它没法改变中国。既然没法改变中国的本身，那么美国就想要塑造中国的战略环境；而塑造战略环境最为重要的是什么？一是要塑造周边国家的对华立场，要分化中国与周边的一些我们以前的合作伙伴的这种战略合作伙伴关系；二是要制造地区动荡和激化地区矛盾。所以现在我们可以看到在东亚、南亚，东北亚，美国可谓无处不在，当然现在削弱俄罗斯也是塑造中国战略环境的一个部分。运用以上战略手段的同时，那么也带来了一些地缘政治经济的后果。内在逻辑是这样的，美国要让中国陷入衰退，除了直接打压中国外，它选择途径就是要重构亚太地缘政治经济秩序，并不惜让亚洲陷入动荡。但是美国重构亚太地缘政治经济秩序的战略成本是什么？或者说然后亚洲陷入动荡，苦果最后是谁来承担？

作为一贯从全球“薅羊毛”的帝国而言，固然打压中国是是所愿，当为此付出高昂的成本自然是不愿的。所以打压中国的战略成本，需要和盟友来共同分担，而制造亚洲乱局的成本，最后将是由包括东盟国家在内亚洲国家来承担。从美国维护它的霸权、打压中国的手段来说，大概有这么几种：第一种就是他直接介入的对华双边博弈，比方说特朗普时期企图发动通过贸易战、科技战，打人权牌、新疆牌等这一些，从而来削弱中国，分裂中国，牵制中国，这是直接入场。第二种它使一些间接手段塑造“基于规则的秩序”，比如说推出印太经济框架、在政治经济上抹黑中国以挑拨中国与东盟国家的关系，说中国是债务陷阱制造者，以及挑拨中国与东盟国家的关系，告诉东盟国家，中国的逻辑是国强必霸，这是间接的一种手段。第三种手段，他想把在欧洲方向拱火俄乌冲突的手段模式化并复制移植，也就是说要现在美国想推动台海局势的乌克兰化，所以不断的向台湾出售军事武器，这是一种想使得中国陷入一种代理人战争消耗之中的模式，当然代理人不局限于台独势力。第四种是美国维护霸权，妄想推动“亚太北约化”及“北约全球化”。它有一种以“阵营”力量来共同压制中国的规划。刚才刘鹏老师也提到了四国机制，当然除了四国机制，还有奥库斯安全联盟、五眼联盟及北约东扩等一些态势。北约组织，这一本来在冷战结束之后，就应该自动解散的一个组织，现在再次得势起来了，而且现在还不断挑衅俄罗斯，甚至有可能会引发核竞赛和核战争，这是一个非常危险的迹象。美国以各种手段相互配合，实际上是在想重新塑造中国的战略环境。美国“印太战略”报告也是提出来了，要改变的不是中国本身要改变中国战略环境。

但是美国改变中国战略环境的成本，甚至基本上不会是中国来承受。因为就脆弱性和敏感性而言，东盟国家的脆弱性和敏感性显然比中国要脆弱和敏感得多。亚洲经济危机的时候，我们也都知道，中国几乎没受什么大的影响，但是东盟国家的经济却纷纷崩溃。所以从这一点来说，我们也就可以看到东南亚国家它应该有一些自己的理性的战略选择。

第五，东盟国家应有的战略取向。在这种战略背景下面，东盟应该有怎么样的一种战略取向？在我看来，我本人认为，为了维护自身的国家安全和整个地区的这种安全利益，东盟需要在经济和安全两个层面都坚定地与中国并肩合作，同舟共济，而不是说经济上靠中国、安全上靠美国这样子。二分法是对立的，是完全行不通。

我们还可以看看现在美国可以为他盟友提供什么？如果说一个国家想成为美国的盟友，一方面是想得到它安全上的保障，另一个方面可能是想得到它经济上的援助，当然还有可能是对它的价值观有所认同，才会成为他的盟友。但是我们现在看美国的所作所为，它对它的盟友既不能提供安全上的充分的保证，也不能提供经济利益、发展机遇上的有力支持，更不说它自己虚伪的民主价值观这一套早已经坍塌了。所以我觉得在这个背景下面，东盟与中国发展全天候的战略伙伴关系，或者说构建人类命运共同体是一个最为正确的选择。

简单的说，美国根本靠不住，安全上是靠不住的，然后提供发展机遇上也是没有能力的，而道义方面、国际正义方面，它本身就是一个全球最大的撒谎者、欺世盗名者。所以在我看来，东盟应有选择其实非常清晰。甚至根本都不应该有一些我们不愿看到的一些现象。

我们都应该清醒认识到，作为一个全球最重大的外部变量，美国的全球布局的地缘战略，是想维护自身的霸权。但是维护霸权需要，付出成本。我们知道每一项战略都需要有战略成本，现在的问题是战略成本到底是谁来承担？我们可以看到美国在欧洲方向维护它霸权的战略成本，正在由乌克兰来承担，正在由俄罗斯来承担，以及包括由欧洲国家来承担，整个欧洲陷入衰落和动荡；而唯一的最大的受益者就是美国。

转到亚洲方向，我们大概可以得出相同的推论，如果说亚洲乱了，或者说美国通过周边国家对中国形成了一种代理人的竞合关系，那么最终获利的只有美国。但是在美国获利的背后，战略成本承担者却是东南亚国家，或者说是中国周边所有的国家。正如刚才欧阳书记提到，亚洲世纪原本更应该是亚洲人自己的世纪，而不应该受到域外国家指手画脚和阻挠破坏。亚洲国家唯有团结一心，才能迎来更加灿烂、更有保证的亚洲世纪。